Новая избирательная система в России

Приводятся обоснования неотложной необходимости перехода на пропорциональную систему выборов, которая будет способствовать выходу России из кризиса партийно-политической системы и даст новый импульс к развитию гражданского общества.



ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН

Сопоставление систем выборов в разных странах. Бесперспективность прежней системы выборов. Положение партий в новых условиях. Выводы.

Пересмотр и активизация деятельности партий в предвыборный период. Пропорциональная система выборов: особенности. Кремль выбирает курс на усиление гражданского общества. Реальные трудности в создании политической системы России продолжаются.

Состояние гражданского общества и его проблемы. Два смысла слова «государство». Причины слабости авторитарно-бюрократической системы. Актуальные задачи власти.

Институты гражданского общества – потенциальные партнеры власти. Политические партии в России, преодоление кризиса. Задачи партий как гражданского института. Авторитет политиче­ских партий. Кризис лидерства и дееспособности партий в настоящее время.

Изменение модели выборов: аргументы в пользу пропорциональной системы.

Механизмы выхода из застоя партийно-политической системы. В условиях пропорциональ­ной избирательной системы партийное строительство и гражданская самоорганизация – это новые импульсы к развитию. Возможность преодоления кризиса партийно-политической системы России.



Сопоставление различных систем выборов, положение партий в новых условиях

Пропорциональная система выборов (пропорциональная система выборовэто избрание депутатов пропорционально числу голосов избирателей) в новых политических условиях может уменьшить значение административных и финансовых ресурсов, которые имели до сих пор решающее значение на выборах любого уровня как по пропорциональной, так и по мажоритарной системе.

Кремль, предлагая переход к выборам исключительно по «партийным спискам», осложняет будущую предвыборную кампанию, прежде всего партиям без четко сформулированных идеоло­гических установок и программ – в первую очередь, партии «при власти» – «Единой России», чей основной предвыборный лозунг и вся программа основана на одном тезисе: «Мы любим и поддерживаем Президента, а Президент и Кремль любят и поддерживают нас и только нас».

Именно «Единая Россия» может лишиться огромного административного ресурса, который помог ей сформировать фракцию парламентского большинства в Государственной Думе, куда поспешно, забыв об интересах своих избирателей и о партиях, которые поддерживали их на выборах, переметнулись (за редчайшими исключениями) так называемые одномандатники и «независимые» кандидаты, чтобы не затеряться в серой массе рядовых думцев и получить какие-нибудь парламентские посты и портфели.

Это подтверждает мнение автора о том, что в сложившихся условиях мажоритарная система «порочна» и бесперспективна.

Именно «единороссам» («единороссы» – общепринятое название партии «Единая Россия») необходимо в числе первых, сойдя с возведенного не без помощи государственных электронных СМИ (СМИ – это средства массовой информации: газеты, журналы, радио, телевидение) пьедестала, всемогущей и сросшейся с Кремлем партии, срочно пересмотреть свою предвыборную, с бюро­кратической неуклюжестью реализуемую стратегию, опуститься с небес и начать конкретную работу не со своими регулярно подкармливаемыми невнятными общественными образованиями, а с многочисленными и разнообразными институтами гражданского общества, пользующимися поддержкой и авторитетом своих членов и сторонников как в крупных мегаполисах (мегаполис – наиболее крупная форма расселения, объединенная интенсивными производственными и культур­ными связями в сложную многокомпонентную динамическую систему), так и в самых отдаленных регионах страны.

По мнению автора, у многоопытных в партстроительстве кремлевских технологов наверняка наготове замена для выполнившего свою миссию по вытеснению и выкидыванию «неконструк-тивной» оппозиции из Думы, но уже явно «пробуксовывающего» проекта под названием «Единая Россия» с куда-то подевавшимися после выборов многочисленными «сочувствующими», в стане которых неизвестно как, но явно не по своей воле, оказались очень известные люди.

В каком виде и какие партийные структуры Кремль выведет на авансцену конкретно – покажет будущее.

Весьма вероятно, в их состав войдут наиболее дееспособные и умеющие без регулярных подсказок «сверху» принимать самостоятельные решения представители «Единой России», доказавшие, что они могут эффективно работать в тяжелых, порой экстремальных для страны условиях и на постоянной основе.

Есть в рядах «Единой России» и те партийцы, которые считают нужным небескорыстно работать только в период предвыборной кампании, когда за них и без того трудятся денно и нощно Кремль, весь госаппарат сверху до низу, электронные и большинство печатных СМИ, да еще вдобавок авторитетные в обществе люди, согласившиеся по просьбе, высказанной от имени Президента, войти в состав руководства федеральных и региональных политсоветов, штабов и партийных списков или те, кто изъявил желание сказать несколько добрых слов о партии, которую Президент поддерживает.

Пропорциональная система не сулит спокойной жизни в предвыборный период и ЛДПР (ЛДПР – это Либерально-Демократическая партия России), хотя эта партия, особенно на последних выборах, не делала ставку на «одномандатников» и всегда проходила в Думу по «партийным спискам», не имея практически никакой партийной платформы или идеологии, но используя исключительно финансовый ресурс, популярность своего лидера и благосклонность Кремля, которому В.В. Жириновский всегда подыгрывал. Надо отдать должное В.В. Жириновскому, он делал это более виртуозно, чем «Единая Россия».

У ЛДПР тоже могут возникнуть проблемы на следующих выборах, хотя публично В.В. Жириновский поддерживает все новые инициативы Кремля, как всегда при этом «резко критикуя» Президента за то, что тот слишком поздно начинает реализовывать давно продуманные и предложенные Владимиром Вольфовичем шаги по административной и политической реформам, да еще шагает не так далеко, как он, В.В. Жириновский, указывал в своих предложениях.
В.В. Жириновский предлагая, к примеру, разогнать Совет Федерации как бесполезный орган (у автора есть подозрение, что ему никак не удается наладить процесс выкупа сенаторских мест) и ряд других фокусов, приводит в замешательство даже привыкших ко всему сторонников талантливого популиста.

Автор полагает, что партии В.В. Жириновского, казалось бы, выгодна пропорциональная система, но на душе Владимира Вольфовича неспокойно. А вдруг Кремль не проявит обычной благосклонности к ЛДПР, заслужить которую все труднее?

Ценность карточек для голосования, сданных лично лидеру партии, практически девальвировалась (девальвация – это обесценивание) из-за самодостаточности «Единой России» при принятии любых решений в Государственной Думе.

Даже если снизить ставки за попадание в «партийные списки», хотя бы в самые «дальние» их ряды, не говоря уже о первых 15–17 местах, различные «богатые Буратино» крепко задумаются (хотя, как и Кремль, Владимир Вольфович никогда их не подводил), стоит ли платить именно Жириновскому.

Может, есть смысл платить более надежным партийным лидерам и казначеям, имеющим перспективу проникновения в Думу. Ведь можно и повторить судьбу тех, кто «поставил» на «Яблоко» («Яблоко» – это демократическая партия во главе с Г.А. Явлинским) и СПС (СПС – Союз правых сил) на прошедших выборах. По всем прогнозам, кто-то из них тоже должен был преодолеть 5-процентный барьер, но остался стоять перед ним, повесив нос.

В связи с этим аналогичные вопросы могут возникнуть и у наших «правых» партий, хотя, в отличие от ЛДПР, у «Яблока» и СПС достаточно стройные, продуманные и рассчитанные на «ядерный» электорат программы, как и финансовые вливания из самых разных источников, традиционно играющих важную роль в их предвыборной тактике.

Нынешний переход большинства их лидеров в стан почти «непримиримой» Президенту оппозиции, вызван, по версии автора, их разочарованием в результатах прошедших выборов и прежде всего тем фактом, что Кремль отказал им в своей поддержке, во что они не верили до самого конца предвыборной кампании, надеясь на чудо, которое произошло в 1999 году, когда Владимир Путин одним одобрительным выступлением (на которое мгновенно отреагировали все государственные органы) буквально посадил СПС на подножку отъезжающего в сторону Государственной Думы трамвая.

Используя только финансовые ресурсы и тщательно скрываемые симпатии отдельных влия­тельных высших государственных чинов, опираясь на давно не обновляемые программные тезисы, проводя, на мой взгляд, неудачную, раздражающую слишком многих предвыборную кампанию, рассчитанную на «самый успешный и состоявшийся», либо на «самый просвещенный и интеллигентный» электорат, и СПС, и «Яблоко» потерпели неожиданное для себя, но не для своих избирателей, сокрушительное поражение на выборах.

Теперь, видимо, и «Яблоку», и СПС, и «Единой России», и ЛДПР придется задуматься о новой программе. Григорию Алексеевичу Явлинскому нужно озаботиться созданием реальной партийной структуры (перед выборами в Московскую Думу это произошло), подготовкой новых лидеров взамен уважающих и поддерживающих его лично активистов из регионов.

Для правых партий актуализируется необходимость заручиться поддержкой гражданских объединений, общественных и неправительственных организаций, учитывать их пожелания и требования, договариваться с их лидерами, включать их наказы в модернизированные партийные программы, а их представителей - в свои «партийные списки».

Больше всего от введения пропорциональной системы из ныне представленных в парламенте партий могут выиграть КПРФ и «Родина» (конечно, с определенными оговорками). Коммунисты, в отличие от других партий, имеют четкую и ясную программу, реально действующие, а не «виртуальные» партийные организации и отделения практически по всей стране, стареющий, но все же преданный электорат. И если им удастся преодолеть разборки в своей верхушке, учесть ошибки предыдущей предвыборной кампании, в частности, отказаться от заигрываний с Березовским, включения в свои списки фигур (в том числе предпринимателей), не очень понятных для традиционных «красных» избирателей, то у компартии, умеющей находить общий язык с общественными и гражданскими организациями даже в самых отдаленных уголках страны, могут появиться дополнительные возможности остаться серьезной политической силой.

В новых условиях выборов по пропорциональной системе партия «Родина», даже в урезанном (без Глазьева и его сторонников) виде, в случае внесения определенных корректив в программу, уже теперь представляет серьезную угрозу для ее конкурентов.

В своих публичных выступлениях бывший лидер партии «Родина» Дмитрий Рогозин озвучил такие резкие, порой проникновенно патриотичные тезисы и лозунги, что они приводили в трепет даже отдельных членов правительства, в неподдельный ужас – либерально-демократических лидеров, но главное – могли вызвать симпатию и одобрение у тех избирателей, которые голосовали и за КПРФ, и за «Единую Россию», и даже за ЛДПР.

Если учесть, что в партии «Родина» нет единой политической линии, конструктивной позиции, шансы ее на поддержку в различных регионах невелики.

Отдельный вопрос – как долго позволят себе лидеры «Единой России» и стоящие за ней мощные силы отсиживаться в уютных кабинетах и прятать голову в песок, слушая непрерывные, порой достаточно аргументированные выпады в адрес своей партии, а заодно и Правительства.

Зная решительный характер Бориса Грызлова, помня, как жестко он вытеснял с выделенного ему избирательного поля своих невольных партийных конкурентов из пропрезидентского блока, учитывая вхождение в его ближайшее окружение таких влиятельных в Государственной Думе фигур, как его первого заместителя – бескомпромиссной Любови Слиски или «мягко стелющего» лидера фракции Владимира Пехтина, мы уже услышали громкие «залпы» тяжелой артиллерии и треск одиночных выстрелов со стороны «Единой России» (и не только в стенах Госдумы, но и в электронных и печатных СМИ), направленных против слишком «зарвавшегося», по мнению единороссов, теперь уже бывшего руководителя «Родины» Дмитрия Рогозина.



Курс Кремля на усиление гражданского общества, реальные трудности

Споры по поводу целесообразности замены «смешанной» избирательной системы на «чистую» – мажоритарную или пропорциональную – обострились после декабрьских выборов в Государственную Думу. Согласно пропорционально-мажоритарной модели, 225 депутатов Государственной Думы избираются по партийным спискам и еще столько же по одномандатным округам.

Ясно, что политическая система России трансформируется быстрее, чем ее государственные институты. Настала пора оценить, насколько вписываются различные типы избирательной системы в актуальный российский контекст и при каких условиях тот или иной тип может принести плоды в виде более здорового политического развития страны.

В последние несколько лет в России наблюдались две параллельные, но не равносильные тенденции. Обе они получают исходные импульсы от власти, но развиваются и действуют с различной эффективностью. Именно эта асимметрия привела в итоге к кризису представительной демократии, который наглядно выявили выборы 2003.

С одной стороны, власть занимается собственным укреплением и за счет своих растущих ресурсов запускает то более, то менее успешные преобразования.

С другой стороны, в лице Президента власть взывает к содействию общества, в котором желала бы обрести партнера. Эти тенденции часто представляются (иногда с явной тенденциозностью) как противоречащие одна другой. Дело изображается так, будто стремление к авторитарному управлению социальными процессами – это суть принятого Кремлем курса, а слова о необходимости сильного гражданского общества, которое работало бы с властью рука об руку, только камуфлируют эту суть.

На деле, конечно, ситуация не так схематична, она сложнее и драматичнее. Именно потому, что у власти, оформленной в государственный исполнительный аппарат, нет ответственного и дееспособного партнера, прямо заинтересованного в модернизации страны, ей приходится все делать самой, концентрируя у себя полномочия и вместе с ними всю полноту ответственности.

Такая ситуация повышает риски не только для буксующей модернизации, но и для устойчиво­сти самой власти. Объективно она вовсе не заинтересована в беспредельном наращивании авторитарно используемых полномочий, даже если отдельные фракции внутри властной элиты способствуют этому. Чтобы оставаться эффективной, высшей государственной власти не обязательно вмешиваться решительно повсюду, что является очень затратным делом.

В первую очередь, это осознает Президент, который в глазах населения олицетворяет реформы и отвечает за их результаты. Отсюда инициированные им усилия по формированию из граждан­ских организаций координирование действующих институтов. Отсюда программные посылы о желательности свободной и конструктивной гражданской инициативы, не раз озвученные Президентом.

Но пока результаты, ради которых ведется эта деятельность, заметны меньше, чем хотелось бы. «На выходе» власть желает получить работоспособные институты гражданского общества, которые разделяли бы принципиальные установки модернизации, но действовали бы самостоятельно.
Для этого нужны обоюдные шаги: власти требуется убедить партнера в том, что выбранный курс выгоден ему самому, а гражданское общество должно снять с властного субъекта часть избыточ­ной нагрузки, приняв на себя развитие и обслуживание целых сегментов общественной жизни.



Два смысла слова «государство»

Получить на «выходе» желаемое можно, только создав должные условия «на входе». Прежде всего, политическая система не должна подавлять гражданскую инициативу, а с этим в России известные «генетические» проблемы. На разговорном уровне, где формируется базис политического сознания, «государством» мы называем не только собственно аппарат политических управленцев, но и страну как организованное целое. «Государство Российское» в такой перспективе – это весь народный организм, действующий в истории.

Проблема в том, что такая двусмысленность позволяет на место «государства-страны» как организованной народной жизни без труда подставить «государство-аппарат» как пирамиду чиновничества. Когда происходит такая подмена тезиса, пресловутая «пирамида» понимается как единственный институт, наделенный правом действовать от имени всего народа. Поэтому в подобной системе служить своей стране – означает исполнять приказания, спускаемые по начальству. А это подразумевает, что народ, «масса» является только материалом, из которого государство выстраивает исторические конструкции.

Очевидно, что такое понимание начал народной жизни исключает гражданское общество.
Для его институтов, отстраивающих жизнь общества «снизу», подчиняясь насущным импульсам и потребностям, не остается места. Ведь эти импульсы и потребности могут расходиться с планами государства и лидера страны, «государя», от которого слово «государство» является производным, а если позволить им оформиться организационно, они обретут способность ограничивать неопре­деленно широкие возможности государства по управлению страной.



Причины слабости авторитарно-бюрократической системы

Слабые места авторитарно-бюрократической системы понятны, и на них не раз указывалось.

  • Во-первых, осведомленность высшего руководства страны о реальном состоянии общества и его потребностях не следует преувеличивать. Эта осведомленность зиждется на многоступенчатой передаче информации по уступам бюрократической пирамиды снизу вверх. А бюрократическая коммуникация никогда не была свободна от помех и искажающих воздействий, которые только отчасти корректируются аналитическими и экспертными центрами (в том числе спецслужб), руководители которых имеют прямой выход на главу государства. Условно говоря, это не идеальная оптоволоконная сеть, а, скорее, «испорченный телефон».

  • Во-вторых, чиновничья корпорация имеет собственные приоритеты, которые могут не совпадать как с интересами других корпораций, так и с национальными интересами вообще.
    Не говоря уже о том, что бюрократический корпус, единый в отстаивании своих корпоративных преференций, традиционно раздираем изнутри клановой войной. Административный аппарат нельзя уподобить нервной системе живого существа именно потому, что нейронные цепи не имеют «интересов», отличных от интересов всего организма, а внутри нервного аппарата не идет борьба одних групп нейронов с другими за власть и собственность.

  • В-третьих, ничем не гарантирована безупречность принимаемых «наверху» решений. Эффективность управления колоссальным общественным организмом из одного центра многократно оспаривалась и практикой, и теорией. Крах советской централизованно планируемой экономики стал еще одним напоминанием об этом. Даже в пределах одного человеческого организма «голова» отвечает только за ряд высших функций, тогда как управление большинством из них (например, сокращениями групп мышц) передано «на места». В противном случае мы получили бы «эффект сороконожки», который, кстати, во многом сказался на падении качества советской системы. Не говоря о том, что мозг выигрывает от знакомства с идеями, рожденными в других головах, свежие идеи, отвечающие общественным реалиям, приходят вместе с людьми, которых выносит на поверхность круговорот свободной социальной активности. А если его нет, то не приходят.

  • В-четвертых, рано или поздно авторитарное общество сталкивается с проблемой лидерства. Даже если авторитарный лидер является выдающейся личностью, стоящей на высоте эпохи, не обязательно преемник повторит его достижения. А с учетом обыкновения сбивать вокруг себя слишком высокие колоски, преемник с высокой вероятностью будет ниже предшественника.


Актуальность задач власти, их решение

Приведенный перечень проблем, с которыми традиционно сталкивается власть при усилении авторитарного начала в ущерб гражданской инициативе, дает возможность лучше понять смысл приглашающих жестов В. Путина в адрес гражданского общества. Они преследуют ряд актуальных целей и решений.

Первая из них – это установление обратной связи с реформируемым обществом. Причем не только путем усредняющих процедур – вроде выборов или референдумов – но и в постоянном взаимодействии с жизнеспособными, саморазвивающимися структурами и организациями.

Для последних нужно освободить поле деятельности и поддерживать в обществе уважение к самостоятельной защите ими своих интересов и проведению своих идей – больше они ничего особенного от государства не ждут.

За счет регулярного притока людей, связанных с живыми потребностями общества, оздоровится сам государственный аппарат. «Новобранцы» политического класса могут внести новые точки зрения и предложить более адекватные решения проблем. Нужно открыть двери в политику всем, кто готов представлять реальные интересы людей, выдержав «естественный отбор» конкуренции.

Выступая в 2001 году на Гражданском Форуме, Президент специально остановился на этом моменте: «Знаю, что есть идея организации общероссийского кадрового фонда, информативной базы, которой могло бы пользоваться и государство, и бизнес, и институты гражданского общества». Президент дал и свою оценку потенциала такого фонда: «Думаю, что эта идея заслуживает самого серьезного внимания. Власть сегодня очень нуждается в притоке современно мыслящих, компетентных людей из негосударственных структур».



Институты гражданского общества – потенциальные партнеры власти

Попробуем поставить себя в реальную ситуацию политического лидера страны. В. Путин пользуется доверием, но понимает, что его кредит не безграничен. Нацелен на модернизацию, но сознает, что ее успех подразумевает встречное движение общества, его растущую активность. Поэтому он готов протянуть руку гражданскому обществу как потенциальному партнеру.
Но «гражданское общество» – это понятие, а руку можно протянуть только конкретным гражданам.

Первое движение – познакомиться с потенциальным партнером и присмотреться к нему. После ряда подготовительных мероприятий был созван Гражданский Форум, собравший пестрый букет неправительственных и некоммерческих организаций.

За этим крупным мероприятием последовал ряд других, развивших и конкретизировавших выдвинутые там инициативы. Каждая из них живет органичной для нее жизнью: участников никто не загонял в организацию силой, ее цели приняты свободно, а методы исходят из реальных условий работы. В совокупности некоммерческие гражданские ассоциации отражают практически весь спектр заботящих общество вопросов и при этом представляют все слои населения и возрастные группы.

Если попытаться проанализировать и классифицировать деятельность институтов гражданского общества в целом не по степени их влияния, численности и дееспособности, а в первом приближении, картина выглядела бы примерно так.

1. Молодежные организации, движения и сообщества: пионерские и скаутские, поисковые и военно-патриотические, культурно-самодеятельные, спортивные и другие объединения.

2. Социально-ориентированные организации: правозащитные, экологические, культурно-просветительские, благотворительные, женские, ветеранские, пенсионерские, в защиту прав потребителей и тому подобные.

3. Ассоциации и клубы по интересам: автомобилисты, охотники и рыболовы, путешественники и туристы, садоводы и огородники, коллекционеры и т.п.

4. Творческие союзы: театральных деятелей, кинематографистов, журналистов, архитекторов, художников, научных работников и т.д.

5. Предпринимательские общественные объединения: РСПП (РСПП – Российский союз промышленников и предпринимателей), ТПП (ТПП – Торгово-промышленная палата), «Деловая Россия», «ОПОРа» (ОПОРа – общественное предпринимательское объединение), ассоциации содействия малому и среднему бизнесу, индивидуальному частному предпринимательству, фер­мерским и сельскохозяйственным товариществам, а также профессиональные промышленно-производственные объединения (металлургов, машиностроителей, владельцев подвижного состава, рекламодателей и другие).

6. Профессиональные союзы.

7. Конфессиональные (конфессиональный – религиозный) объединения.

8. Политические партии.

Если эта классификация и не полна, то все же достаточно представительна, чтобы показать, что теоретически у власти есть из чего выбирать и есть из кого вербовать себе партнеров.

Чтобы оценить возможности гражданских объединений, сделаем краткий анализ.

Потенциал молодежных движений понятен. Молодежь по большей части усвоила ценности новой России, не мыслит себе жизнь вне гражданских свобод и рыночной экономики, ориентируется
в современной реальности, активна и динамична уже в силу возрастных особенностей. Но в силу этих же особенностей только еще вступающие в жизнь люди, как правило, не имеют устоявшихся взглядов, не располагают инструментами влияния на серьезные социальные процессы и часто аполитичны. За молодыми – будущее, их энергия незаменима, работать с молодежными объедине­ниями можно и нужно, но все же роль самостоятельного и ответственного партнера власти по модернизации страны им еще не по плечу.

Социально-направленные организации, ассоциации по интересам и творческие союзы способны деятельно отстаивать свои взгляды и упорно защищать свои права. Но сфера их деятельности узка, а цели носят частный характер. Безусловно, в этой среде появляются прирожденные лидеры, талантливые организаторы и яркие, творческие, интеллектуально богатые люди. Они могли бы внести новые краски в политический ландшафт страны, оплодотворить государство оригинальными идеями и принести новые подходы. Но именно как общественные объединения они сами по себе еще не образуют субъекта, нужного власти для совместной деятельности по реформированию России. Ясно, к примеру, что известный театральный режиссер прежде всего будет сосредоточен на своей творческой деятельности и только во вторую-третью очередь – на «общественно-полезной» работе.

Предпринимательские объединения и производственно-промышленные союзы чрезвычайно комфортны для власти в одном отношении и крайне неудобны – в другом. С одной стороны, они располагают значительными финансовыми ресурсами, которые можно конвертировать в «социальную ответственность бизнеса» или инвестировать в политико-административные проекты власти, а с другой стороны, там, где бизнес вступает в соприкосновение с властью, начинается лоббирование (лоббирование – намеренное установление связей с должностным лицом с целью повлиять на принятие выгодных официальных решений) собственных интересов бизнеса. А если власть обязана бизнесу крупными вложениями, отказать в интересующих его уступках непросто, тем более что он может и «взбрыкнуть». Кроме того, как показывает практика, бизнесу бывает тесно в деловом мире и он амбициозно (амбициозный – себялюбивый, тщеславный, жадный до почестей, похвал, поощрений) заглядывается на политический Олимп.

Профсоюзы интересны власти тем, что относительно влиятельны в среде наемных работников. Эта среда могла бы сотрудничать с профсоюзными организациями, амортизируя социально-негативные аспекты модернизации. Кроме того, сильные тред-юнионы (наименование профсоюзов, возникших в Великобритании в конце 80-х – начале 90-х гг. 19 в. в условиях подъема рабочего движения) послужили бы противовесом бизнесу, особенно крупному, отчасти выступая орудием давления на него. Но сегодня профсоюзы чрезвычайно ослаблены и едва ли могут (даже если хотят) защищать трудовые, социальные и иные права своих членов. К тому же единой профсоюз­ной организации, некогда влиятельной, больше нет, а имеется ряд общероссийских конфедераций и отраслевых объединений. Поэтому потенциально полезный союзник на текущий момент мало чем может помочь власти в исполнении ее замыслов.

Наконец, конфессиональные организации, влияние которых на членов массовых конфессий очень велико, а нравственная миссия уникальна, тем не менее, в силу своего духовного статуса, ограничены в том, что касается открытой политической активности.



Задачи партий как гражданского института

Политические партии остаются важнейшим гражданским институтом, предназначенным для проведения в жизнь идей, масштаб которых соразмерен масштабам самого общества. Согласно практике развитых демократий, тактическая задача партии – через институт выборов пройти в законодательный орган власти. А стратегически партии нацелены на то, чтобы оказывать решающее влияние на политику: либо сформировав правительство, либо трансформируя законодательное поле, в котором действует исполнительная власть.

Понятно, что именно в этом кроется потенциальное противоречие партии с действующей властью, которое результируется в термине «оппозиционная партия».

В связи с этим партийные организации принято делить на:

  • «партии власти», принципиально поддерживающие действующий режим;

  • «системную оппозицию», лояльную (лояльный – это доступный, человечный, человеколюбивый) конституционным нормам, устанавливающим рамки межпартийной борьбы и воздействия на правительственный курс;

  • «внесистемную оппозицию», допускающую нарушение установленных правил борьбы за власть.

Действующая исполнительная власть была заинтересована, в первую очередь, в поддержке своего курса законодательной властью, за которой закреплялась функция правового обслуживания.

На декабрьских выборах 2003 года парламентское большинство сформировали представители «партии власти», и тем самым названная задача была решена. Кроме того, исполнительная вертикаль желала отсечь своих потенциальных конкурентов (например, из бизнес-среды) от влияния на парламентский процесс, и во многом она этого добилась.

Однако ясно, что успех модернизации зависит не только от способности исполнительной власти контролировать законодательный процесс. Замкнутый круг стратегов модернизации нуждается не просто в проводниках своей воли, но в «креативных менеджерах» (креативный – это творческий, созидающий) – носителях смыслов и ценностей, рожденных действительной социальной средой, способных адаптировать общие идеи к частным запросам различных сегментов общества.

Вместо этого мы видим в Думе несколько более или менее крупных партийных образований, ни по отдельности, ни в совокупности не отвечающих названным условиям.



Авторитет политических партий

Прежде всего, речь идет о партии «Единая Россия».

Сила этой структуры основана на привлечении административного ресурса всех уровней. Таким образом, источник политической мощи и авторитета «Единой России» находится вне самой партии. Влиятельные фигуры и уважаемые деятели, ставшие членами партии, получили вес и известность до того, как вступили в «Единую Россию», и сохраняют их не потому, что являются публичными представителями этой структуры.

Однако предпочтительная ситуация выглядит совершенно иначе: партия должна быть средой и школой политической борьбы, где на самый верх прорастают наиболее способные, энергичные, целеустремленные лидеры. Более того, эти лидеры являются живыми носителями и символами идей и методов, которые составляют «дух» партии, питая ее текущую программу.

Но в «Единой России» лидеры назначены, устав, программа, предвыборная стратегия и тактика предписаны из внешних для нее центров принятия решений, а законотворческая активность реагирует не столько на запросы избирателей, сколько на политическую конъюнктуру, сложив­шуюся в высших эшелонах власти. Поэтому «Единая Россия», справившись с функцией вытеснения парламентской оппозиции «массой», исчерпала тем самым свой политический потенциал.

Сама оппозиция не может быть прямым партнером власти по определению, но она исполняет две полезные функции: служит барометром общественных настроений и рупором критических идей. Растущая популярность оппозиции в широких слоях населения всегда служит власти предостерегающим сигналом и побуждает к принятию амортизирующих мер. А культивируемые оппозицией альтернативные подходы могут служить власти стимулом в поиске свежих решений, а нередко – источником плодотворных заимствований. Но для этого оппозиция должна быть реальной: идейно и организационно объединенной на федеральном, региональном и местном уровнях, интеллектуально состоятельной и амбициозной, а самое главное – быть готовой к реальному приходу во власть с неизбежным принятием на себя ответственности за реальное состояние дел и будущее развитие страны.

Ничего подобного не наблюдается с большинством других партий.

КПРФ имеет корни в российском обществе, но не столько в современном его состоянии, сколько в прошедшем. А неуклонно стареющий электорат (электорат – круг избирателей, голо­сующих за определенную партию на парламентских и других выборах) компартии, адекватно отражая один возрастной срез общества, не репрезентативен в отношении более молодых возрастов.

«Партия пенсионеров», которой де-факто является КПРФ, может по справедливости претен­довать на влияние в обществе – но она не в силах повести его в будущее, особенно в России, пережившей кардинальный социальный перелом.

К тому же идет процесс отрыва верхушки партии от ее социальных «корней», низовых ячеек, по большей части дезориентированных постоянными интригами, расколами и скандалами в руководстве. СПС и «Яблоко», программно нацеленных на другие слои. Говоря словами их лидеров, адресный электорат состоит из наиболее «успешных» и состоятельных граждан (СПС) или самой образованной, «думающей» прослойки российской интеллигенции, по объективным и субъективным причинам не вписавшейся органично в рыночную экономику (представители НТР, ИТР, академических кругов, учителя, врачи и т.д.).

На деле же обе партии оказались после выборов-2003 политически маргинальными (маргинальный означает: отвергающий определенные ценности и традиции той культуры, в которой они возникают, и утверждающий свою собственную систему норм и ценностей) структурами. Можно приводить много объяснений этому факту, как то – неадекватность лидеров, неприятие общественной моралью идеи «самодовольного» преуспевания, идейные шатания «правых», полная неспособность к взаимным компромиссам, поразительные ошибки предвыборной стратегии.
Но результат говорит больше, чем анализ его причин – лидеры существующих партий «правой» ориентации не смогли убедить своих избирателей, что все еще способны представлять и отстаивать их интересы.

Наконец, ЛДПР, может быть, озвучивает мысли и настроения более широких слоев, но зато не имеет собственных идей и принципов. Умея и шумно ораторствовать перед толпой, и чутко внимать власти, В. Жириновский сочетает роль популистского трибуна с ролью кремлевского флюгера. В наличной политической системе он способен функционировать исключительно в качестве «свистка» парового котла, но никак не в искомом качестве сильного партнера президент­ской команды. Сила ЛДПР – неизменная поддержка ее избирателями партийного лидера, несмотря на постоянные противоречия в его позиции – оборачивается ее слабостью, так как Кремлю нужна сильная, разветвленная и авторитетная структура, а не просто популярная личность.

Сегодня принято винить в создавшемся положении власть, которая «выкосила» партийную поляну. Но значительно более важным мне представляется существование огромного разрыва между «благими», часто действительно необходимыми для страны, достаточно дальновидными и изощренными ходами ряда талантливых кремлевских идеологов – и неуклюжей реализацией этих решений государственными и партийными чиновниками, зачастую искажающими и дискреди­тирующими как стратегов Кремля, так и самого Президента. С другой стороны, если партии легко поддались «ломанию через колено», значит, они допустили длинный ряд идейных, кадровых и организационных просчетов, который лишил их адекватной устойчивости и способности достойно пройти тест на политическую жизнеспособность.



Кризис лидерства и дееспособности партий

Как бы то ни было, кризис партийно-политической системы (а с ним и парламентской демократии в России) налицо, и с этим надо что-то делать.

Во-первых, мы наблюдаем кризис партийного лидерства. Фактически у нас привились четыре типа лидерских структур, каждый из которых несет в себе больше внутренних изъянов, чем достоинств:

  • «Партии одного лидера» (ЛДПР, «Яблоко») слабы именно тем, что, лишившись вождя, лишатся главного электорального ресурса.

  • «Партии рыхлого лидерства» (каким был СПС) неэффективны в ситуации острой конкуренции, так как их реакция на меняющуюся электоральную конъюнктуру невнятна и хаотична.

  • «Партия фиктивного лидерства» (как управляемая извне «Единая Россия») вообще не является партией в собственном смысле слова, до сих пор оставаясь «проекцией» Администрации Президента, причем не настолько линейной и четкой, чтобы избавить своих кураторов от необходимости исправлять последствия неискусных действий исполнителей. Достаточно сказать, что эту работу порой приходится выполнять лично Президенту.

  • «Партии инерционного лидерства» (к примеру, КПРФ Г. Зюганова) обречены на распад, надвигающийся на крупное, но инертное туловище со стороны быстро разлагающейся головы.

Во-вторых, налицо кризис дееспособности партий. Он порожден болезненной, противоес­тественной альтернативой, которой структурировано партийное поле. «Единороссы» находятся не у власти, а всего лишь при власти, не будучи наделены реальными полномочиями. Другие партии находятся в хронической и при этом относительно комфортной оппозиции власти, полагая этот статус своим главным определением. Ни КПРФ, ни тем более ЛДПР не желают реально определять курс страны и нести за это ответственность. В этой связи вырождение партийных принципов в демагогическую беспринципность предопределено. Политическая робость, отпечатавшаяся на лицах этих партий, делает их в глазах власти скорее законной добычей, чем уважаемым соперником. А избиратели уже вынесли свои оценки.

В-третьих, результаты декабрьских выборов в Государственную Думу наглядно выявили кризис доверия к партийным институтам. Это, разумеется, касается проигравших, но также и победителя. Основным партийным ресурсом «Единой России» был Президент, который в партии не состоит, так что избиратели выразили доверие ему, а не структуре, пропагандистски ассоциированной с В. Путиным.

Таким образом, ситуация, когда:

  1. избиратели выражают недоверие проигравшим «оппозиционным» силам, оставшимся в явном меньшинстве;

  2. партия-победитель является временным инструментом Администрации главы государства, к ней даже не принадлежащего;

  3. одномандатники входят в партийные фракции, главным образом в «Единую Россию», является концом действующей парламентской модели. Ведь собравшиеся в парламенте партии либо представляют меньшинство, либо ничего не представляют из себя. А если так, действующая модель остро нуждается в коррективах.


Изменение модели выборов: аргументы в пользу пропорциональной системы

Исходя из вышеизложенного, пропорциональная система формирования парламента вроде бы кажется просто бесполезной. Ее суть в том, что каждая партия, превысившая установленный барьер, занимает в парламенте сектор, величина которого пропорциональна числу отданных за партийный список голосов. Но у нас партии либо набирают малый процент голосов, либо на деле не являются партиями. Меньшинство не может провести волю своих избирателей в силу того, что оно меньшинство, а большинство подконтрольно и подотчетно не своим избирателям, но третьей силе, конкретно – исполнительной власти. Таким образом, пропорциональная система в современном состоянии лишается демократической представительности, а вместе с ней исходного смысла.

Но отказ от элементов пропорциональной системы и полный переход на мажоритарную вовсе не является приемлемым выходом. Легко предсказать исход выборов по одномандатным округам, зная, какие силы реально влиятельны на местах.

Это, прежде всего, местные администрации, перевес которых приведет в парламент партию региональной бюрократии. Поскольку новой щедрой раздачи суверенитета не ожидается, Дума будет либо безысходно оппозиционна Центру, либо окажется раздавлена им.

Кроме того, возможен приход в парламент ставленников доминирующих (доминирующий – господствующий, главенствующий) в округах бизнес-групп, в том числе криминальных и полукриминальных. И в этом случае власть будет вынуждена задним числом аннулировать результаты выборов, как мы уже имели возможность это наблюдать. Главное же в том, что гражданской инициативе и здесь не окажется места, потому что она будет задавлена глыбами административного и финансового ресурсов, которым ей сегодня нечего противопоставить.

Эти печальные выводы, как легко заметить, имеют под собой одно и то же основание – слабость гражданского общества в России.

Пропорциональная система дает сбой, потому что не развит как следует партийно-политиче­ский сектор гражданского общества. А мажоритарная – потому что в регионах нет организованных сил, альтернативных администрациям и крупному бизнесу (что часто одно и то же). Одним словом, любая система выборной демократии не будет представительной до тех пор, пока гражданское общество в стране не наберет силу.

Тем не менее, выбор делать надо, и есть сильный аргумент, склоняющий в сторону пропор-ционального варианта.

Кризис партийной системы очевиден и самим партиям, и их кремлевским кураторам, и сознательным избирателям. В том виде, в каком партии влачат ныне свое существование, они никому не нужны, кроме собственных верхушек. Либо кризис окажется оздоровительным (хотя бы для части сегодняшних партий), либо все эти политические призраки исчезнут, лишившись и симпатий избирателей, и вложений спонсоров, и поддержки Кремля, который ясно дает понять, что ему нужен влиятельный в обществе партнер, а не телевизионный фантом или партия Садового кольца.



Механизмы выхода из застоя партийно-политической системы

Нынешние партии, если они хотят выжить, новые партийные организмы, если они хотят набрать вес, вынуждены будут решать проблему дефицита ярких, узнаваемых, дееспособных и политически одаренных кадров, необходимых на всех уровнях партийной структуры для при-влечения избирателей. А резервуаром таких кадров (к тому же известных на местах) является многообразие действующих гражданских организаций, которые перечислялись ранее. Вопрос в том, как выстроить «помпу», которая втянула бы потенциальных лидеров и активистов в орбиту политической деятельности партий.

Таким механизмом видится заключение общественных договоров между политическими партиями и неполитическими гражданскими объединениями, неправительственными структурами, некоммерческими организациями и их союзами и ассоциациями, представляющими различные институты гражданского общества. А поскольку таких ассоциаций, союзов и организаций много, и они объединяют в своих рядах многочисленных членов, партии обрели бы в их лице мощный пласт «низовой» поддержки и дополнительные рычаги пропагандистского влияния на избирателей. Когда станет очевидно, что партии либо впитают в себя цвет самодеятельных гражданских объединений, распространив на них силу притяжения своего ядра, либо умрут, развернется агрессивная конкуренция партий за договорные отношения с гражданскими организациями, за публично выраженные симпатии их лидеров и право выражать насущные интересы их членов.
Это неизбежно приведет к тому, что партии будут вынуждены полнее учитывать потребности, пожелания, идеи и ценности, разделяемые этими движениями.

С другой стороны, выход активных и способных представителей самодеятельных объединений на политический уровень будет способствовать росту влияния гражданского общества и его даль­нейшему становлению. Условия общественных договоров должны открывать партийные списки для наиболее инициативных и опытных, проверенных в конкретных делах и занимающих деятельную гражданскую позицию, известных и авторитетных активистов. Важно уйти от схемы, когда партийные списки разбавляются заведомо символическими фигурами, которые в парламенте не появятся и будут замещены серой массой функционеров. Тогда и дежурные обещания партий поддерживать ростки гражданского общества перестанут быть формальной программной отпиской.

Таким образом, в условиях пропорциональной избирательной системы партийное строительство и гражданская самоорганизация могут дать друг другу новые импульсы к развитию. А это обещает вывести из кризиса партийно-политическую систему и уберечь от застоя развивающееся гражданское общество. Последнее выгодно и обществу, и власти.

Автор убежден, что пропорциональная избирательная система с введением в действие описанных механизмов взаимодействия с институтами гражданского общества (а без этих механизмов партиям просто не встать на ноги) в сложившейся ситуации является наилучшим выбором из возможных. И поскольку политика есть искусство возможного, пропорциональная система – это закономерный политический выбор страны.



Приложения

ДОКУМЕНТЫ ПО ПРОБЛЕМАМ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

И ВОПРОСАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

РЕЗОЛЮЦИЯ III РОССИЙСКОГО НАУЧНО-ОБЩЕСТВЕННОГО ФОРУМА «ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ»

Санкт-Петербургский государственный университет, 2003 г.

Девяностые годы XX века ознаменовались в России радикальными реформами местного самоуправления. Конституция РФ 1993 г. закрепила принцип автономии местного самоуправления (МСУ) в наиболее последовательной форме, провозгласив в статье 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В течение последующих лет Государственной Думой был принят ряд важных законов, направленных на развитие местного самоуправления. В регионах России прошли 1-2 цикла выборов органов МСУ. Казалось бы, в стране началась «муниципальная революция», ведущая к становлению развитой системы местной демократии.

Однако «муниципальная революция» захлебнулась. Сегодня говорить о местной автономии можно только с многочисленными оговорками, а местная демократия ограничена лишь муни­ципальными выборами, которые зачастую противоречат даже минимальным демократическим стандартам. Государство в лице федеральных и региональных властей отнюдь не стремится передавать часть своих полномочий, наряду с ресурсами для их исполнения, органам МСУ.

Состояние муниципальных финансов почти полностью зависит от отчислений из федеральных и региональных бюджетов, а ставки местных налогов со вступлением в действие Налогового кодекса оказались существенно ограничены.

Неподъемным бременем для местных бюджетов стали объекты социально-культурной сферы, ранее принадлежавшие предприятиям, а теперь переданные в муниципальную собственность.
В результате почти 95 процентов муниципалитетов в России оказались убыточными. Наконец, принятые в 2000 году поправки к федеральному законодательству предоставили Президенту России и главам исполнительной власти субъектов Федерации право прекращать полномочия избранных населением органов МСУ в случае нарушения ими федеральных или региональных законов, а это противоречит положениям Европейской хартии местного самоуправления, к которой Россия присоединилась еще в 1996 году.

Эти обстоятельства и обусловили то внимание, с которым мы – участники третьего Российского научно-общественного форума отнеслись к проекту нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Мы считаем, что настоящая реформа местного самоуправления давно назрела, более того, полагаем участие в ней нашим нравственным долгом, ибо без нее невозможно возрождение нашего Отечества.

В целом, поддерживая заявленные цели реформирования МСУ, мы, тем не менее, считаем своим долгом высказать целый ряд замечаний по конкретным положениям законопроекта и внести ряд поправок. Мы знаем, что по данному законопроекту уже внесено более 7200 поправок, однако, по нашему мнению, это свидетельство не столько недостаточной его проработки, сколько актуальности и важности для судеб страны. Мы считаем необходимым привести законопроект в соответствие с Конституцией РФ и Европейской хартией местного самоуправления. Сама концепция закона противоречива. С одной стороны, авторы стремились к тому, чтобы она открыто не противоречила Конституции, с другой, явно просматривается тенденция к огосударствлению МСУ. Так, участие в местном самоуправлении рассматривается в законопроекте не как право, а как обязанность граждан. В этом смысле гораздо более удачной представляется формулировка действующего закона, где местное самоуправление (местное самоуправлениеэто самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственным путем, так и через создаваемые им органы) рассматривается как самостоятельная и под свою ответственность дея­тельность населения по решению вопросов местного значения («Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995. Ст. 2).

Считаем, что законопроект предполагает слишком высокий уровень вмешательства государства в дела МСУ, устанавливая критерии численности депутатов и жесткую структуру органов муниципального образования.

Это, во-первых, не учитывает того многообразия условий, в которых существует МСУ в нашей мультикультурной, мультиэтнической, мультиконфессиональной стране. При определении типов и видов муниципальных образований необходимо учитывать следующие факторы:

– самоидентификацию местного сообщества;

– социально-экономический потенциал территории;

– возможность осуществления эффективной управленческой деятельности;

– специфику политической и административной культуры современной России и др.

Не следует навязывать единую схему организации МСУ разнородному обществу, необходимо дать регионам право самим определять структуру МСУ.

Во-вторых, реализация законопроекта приведет к значительному увеличению числа муни-ципалитетов, вследствие чего произойдет дополнительный рост числа чиновников местного уровня (по прогнозам в 2,5 раза), без каких-либо гарантий роста эффективности деятельности МСУ.

Считаем необходимым оставить за местным самоуправлением все полномочия, закрепленные за ним на сегодняшний день, однако, четко определить источники налоговых и финансовых поступлений на деятельность МСУ, то есть осуществить на практике принцип финансовой автономии МСУ.

Считаем необходимым четко прописать в законе порядок создания, расформирования и изменения границ муниципального образования.

Считаем, что принципы, на основании которых городской населенный пункт может являться городским округом, в законопроекте сформулированы слишком расплывчато (ст.11, п. 2) и прак-тическая их реализация может привести к целому ряду негативных последствий. В частности, города с населением в несколько сот тысяч человек будут обладать одинаковыми правами с поселениями в несколько сот человек, что нарушает основополагающие демократические принципы.

Считаем, что совершенствование системы местного самоуправления в России должно проходить посредством эволюционной реформы, поскольку радикальная и быстрая ломка уже сформировав­шихся структур МСУ может привести к параличу управления на местном уровне. Поэтому полагаем нереалистичными сроки проведения преобразований, заложенные в законопроекте.

Считаем, что основой и инструментом формирования рациональной схемы межбюджетных отношений должна служить целостная общественно-государственная система инфраструктуры социально-экономического развития в регионах и муниципальных образованиях страны (социально-деловые центры регионального и муниципального уровней). Такая инфраструктура должна содействовать формированию управленческих кадров муниципальных образований и государ­ственных структур, способных осуществлять грамотное управление территориями и эффективно использовать ее потенциал для социально-экономического развития.

Только команды муниципальных менеджеров способны полноценно использовать ресурсный, имущественный и трудовой потенциал территорий, планировать их развитие на перспективу и обоснованно привлекать средства регионального и федерального бюджетов на конкурсной основе.

Считаем необходимым предусмотреть создание системы гражданского образования для различных категорий населения, которая включала бы обучение населения способам реализации их права на самоуправление.

Местное самоуправление – ключевой элемент политических систем либеральных демократий, поэтому создание его не может быть делом только власти.

Только объединение усилий представителей гражданского общества и власти может привести к созданию взвешенных, эффективных и легитимных «правил игры», согласно которым будет работать местное самоуправление в России.

М.М. Прусак – глава администрации Новгородской области,
член Президиума Независимой организации «Гражданское общество».


МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СТРУКТУРЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Наличие эффективной системы управления на местном уровне является одним из необходимых условий демократического обновления общества. И хотя в России местное самоуправление сравнительно новый институт, именно его реформирование сегодня становится условием успеха демократических реформ. Этот вопрос приобретает важнейшее политическое звучание не только на региональном, но и на федеральном уровне, поскольку именно эффективная система МСУ позволяет конструктивно согласовывать интересы общества и государства. Формирование местного самоуправления обусловлено необходимостью развития институтов гражданского общества и сопровождается процессом делегирования государственных властных полномочий на местный уровень.

Вместе с тем, несмотря на то, что принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации сформулировала наиболее важные и общепринятые нормы местного самоуправления, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил систему принципов организации местных сообществ, в нашей стране продолжает доминировать сложившееся стереотипное отношение к местному самоуправлению, как к явлению второстепенному. Отсюда ряд принципиальных замечаний, без понимания которых не может быть предметным разговор о местном самоуправлении как об объективно необходимом условии дальнейшего развития российского общества и государства.

1. Местное самоуправление появляется там и тогда, где и когда требуется регулирование и осуществление общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне. Исторически идея местного самоуправления оформляется с разрушением натурального хозяйства и зарождением рыночных отношений.

2. Становление местного самоуправления на деле означает перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними.

3. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективнее централизованной, поскольку объект и субъект управления максимально приближены друг к другу.

Реформа местного самоуправления в России также имела в качестве движущей силы два фактора:

– неспособность государственной власти в прежнем объеме регулировать общественные отношения и нести ответственность за взятые на себя тотальные обязательства;

– желание сторонников развития местного самоуправления закрепить достижения периода демократических преобразований, максимально обособив его от неэффективной на тот период государственной власти.

Как известно, Государственная Дума рассмотрела в первом чтении проект нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенный Президентом Российской Федерации. На соответствующем заседании Государственного Совета В.В. Путин достаточно определенно высказался по поводу предполагаемой реформы местного самоуправления: «Откладывать реформу нельзя; страна у нас едина, и правила должны быть едиными», – тем самым, определив дальнейшее направление развития реформы и поставив задачу привести в соответствие систему местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия.

На сегодняшний день нет сомнений в том, что правовые основы местного самоуправления требуют изменений. Вопрос заключается в глубине преобразований и взаимоувязанности пред­лагаемой в законопроекте модели организации местной власти со сложившейся практикой. Поэтому так важно сегодня беречь то, что имеем, и не бросаться из одной крайности в другую. Принципиально важно, чтобы процесс реформирования в нематериальной сфере (органы власти, политические партии, общественные организации и т.п.) был сопоставим с состоянием в сфере материального производства. Во второй половине 90-х годов теперь уже прошлого века сделать это не удалось.

Известно, что возложение на местные власти обязанностей сверх того, что они могут выполнить при недостаточных материальных и финансовых ресурсах, ведет к повышению соци­альной напряженности в обществе. Механизм разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти должен быть поэтому жестко увязан с межбюджетными отношениями, т.к. без реализации принципов межбюджетных отношений этот механизм работать не будет. Важным шагом должны стать поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Все законы, возлагающие на нижестоящие уровни власти расходные обязательства, должны вводиться в действие при условии, что в вышестоящем бюджете предусмотрены субвенции на их выполнение.

В законопроекте, как представляется, не продуманы экономические последствия предлагаемых реформ. Например, запрещение финансировать решение вопросов местного значения за счет других средств, кроме муниципальных бюджетов, ограничивает благотворительную деятельность, развивающуюся социальную ответственность бизнеса.

Законопроект заостряет внимание на организационных и политических аспектах реформы местного самоуправления, хотя реальные проблемы сегодняшнего дня – не в этом, а в хрониче-ском недостатке финансов, в том числе из-за не вовлечения в экономический оборот земли и недвижимости.

Как уже отмечалось, одной из побудительных причин для нынешнего реформирования системы местного самоуправления является мотив приближения власти к населению. Предполагается, что децентрализация полезна сама по себе, что чем ближе власть к людям, которых она обслуживает, тем это лучше всегда и везде. Но давайте посмотрим на эту проблему с точки зрения эффективно-сти деятельности этой самой власти, ее реальной способности решать вопросы местного значения, обеспечивать потребности населения посредством предоставления жизненно необходимых услуг. Какими, скажем, реальными возможностями для этого будут располагать муниципальные обра-зования с количеством жителей немногим более 100 человек при отсутствии на их территории объектов социальной инфраструктуры? Тем не менее, при соблюдении всех установленных в законопроекте критериев только на территории Новгородской области надо будет сформировать около 30 таких муниципальных образований, в каждом из которых обязательно должны быть выборные органы власти. Причем, численный состав представительных органов для муниципальных образований с числом жителей до 1 тысячи человек определен в законопроекте цифрой –
10 депутатов. Вопрос – где взять этих 10 депутатов и что они будут решать?

Местное самоуправление – это не только уровень публичной власти, но и основной элемент гражданского общества, позволяющий конструктивно согласовывать интересы общества и государства, и поэтому перспектива развития и усиление его роли будут определяться взаимо­действием с гражданским сектором. Развитие гражданского общества представляется необратимым процессом, и принципиально важно для местной власти поддержать формирование обществ, организаций, союзов, учреждений, работая бок о бок с которыми органы местного самоуправления сумеют сделать процесс развития своей территории более динамичным. В России идет процесс создания национально-культурных обществ, организаций бизнеса, спортивных союзов, клубов по интересам и т.д., поскольку люди ищут способы самореализации и утверждения в формах, которые подсказывает жизнь. У власти должно хватить терпения и такта, чтобы понять и принять как данность то, что за счет административного ресурса невозможно решить все социально значимые проблемы муниципалитета и региона в целом, а поощрение гражданских инициатив будет способствовать привлечению инвестиций в социальную сферу. Такой подход, выработанный в Новгородской области, на наш взгляд, вполне отвечает духу времени.

Начало зарождения местного самоуправления как одного из основополагающих элементов гражданского общества в Новгородской области можно отнести к 1991 году, когда в результате демократических реформ гражданам была предоставлена возможность реализации своих инициатив. Подход к местному самоуправлению как к реальной силе, способной влиять на общественно-политическое развитие территории, выработанный в Новгородской области, нашел отражение, в частности, в следующем:

  • организации местной власти с «сильным» главой муниципального образования для сохранения управляемости и реализации потенциала местного самоуправления;

  • максимально возможном закреплении за местным уровнем объектов собственности и доходных источников;

  • осуществлении помощи организациям гражданского сектора в развитии их собственных возможностей;

  • создании центра поддержки некоммерческих организаций, способствующего их развитию и качественному межсекторному взаимодействию между НКО и органами власти.

Развитие местного самоуправления невозможно без включения граждан в решение вопросов социально-экономического развития территорий. Именно территориальное общественное само­управление способствует социальной активности граждан и при создании нормальных условий самостоятельно решает часть житейских проблем, освобождая от мелочевки местную власть. Территориальное общественное самоуправление – это, прежде всего, самодеятельность граждан, это состояние самоорганизации и готовности к самоуправлению. Представляя интересы населения в органах местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, по существу, становится еще и механизмом реализации народной инициативы. А это, в свою очередь, означает активное включение граждан в процесс принятия решений органами местного самоуправления, гарантируя его открытость и демократичность. В свою очередь, для органов местного самоуправ­ления территориальное общественное самоуправление обеспечивает обратную связь с населением, что позволяет более оперативно выявлять и решать те же повседневные проблемы жителей. Именно поэтому органы местного самоуправления Новгородской области при поддержке областных структур уже в 1997 году начали серьезную работу по созданию условий для формирования ТОСов, прежде всего по созданию нормативной правовой базы, регулирующей и определяющей деятельность ТОС – областного закона «О территориальном общественном самоуправлении в Новгородской области» и иных нормативных актов, определяющих статус, права, полномочия и ответственность органов ТОС. Сегодня в муниципальных образованиях области создано и работает 2056 уличных и домовых комитетов, 1560 старост сельских населенных пунктов, городские и районные советы ТоСов, координирующих их деятельность. И это не формальные структуры, это организации, аккумулирующие гражданскую инициативу. Понимая значимость их деятельности органы местного самоуправления, органы государственной власти области оказывают им не только правовую, информационную, но и материальную поддержку.
Из бюджета области ежегодно выделяется 3 млн рублей и из бюджетов муниципальных образований примерно 1,5 млн рублей для финансирования их деятельности по благоустройству населенных пунктов и материальное поощрение активистов.

К середине 1997 года в области было зарегистрировано около 400 общественных объединений. Несмотря на то, что немногочисленные неправительственные организации в регионе еще не ассоциировали себя с институтами гражданского общества, администрация области, местные администрации уже тогда стремились к консолидации гражданских инициатив с целью социально- экономического развития региона и муниципальных образований.

Открытость исполнительных органов власти к инициативам «снизу» во многом определила судьбу региона как территории с благоприятным инвестиционным климатом. Как результат, регион вышел в лидеры по количеству не только инвестиций в местный бизнес, но и по количеству социальных инвестиций, стимулирующих развитие элементов гражданского общества. Самый значительный успех в области социального инвестирования был достигнут в рамках российско-американской программы «Партнерство во имя Свободы», которая в дальнейшем получила название «Региональные Инвестиционные Инициативы» За время реализации программы малочисленные общественные организации превратились во влиятельный неправительственный сектор, готовый разделить с государственными и муниципальными органами власти ответственность за социальное развитие муниципальных образований и области в целом. На январь 2001 года в Новгородской области было зарегистрировано около 1,5 тысяч некоммерческих организаций и общественных объединений, что на порядок больше, чем в других регионах России. Наличие четкой стратегии по взаимодействию с неправительственными организациями, вовлечение граждан в процесс принятия решений на местном уровне и стремительное развитие элементов гражданского общества позволили привлечь дополнительные инвестиции в общественный сектор. Третий сектор стал реальным сектором экономики, неотъемлемой частью социальной и экономической жизни региона.

Одну из ключевых ролей в развитии взаимоотношений местных органов власти и неправи­тельственного сектора сыграл «Центр поддержки некоммерческих организаций», созданный в области в 1997 году. Центр стал не только сервисной структурой для некоммерческих организаций и площадкой для переговоров, но и системообразующим фактором в институционализации граж­данского общества. Граждане и некоммерческие организации в самых отдаленных территориях области получили возможность пользоваться услугами Центра через сеть его представительств в муниципальных образованиях области. Тем самым Центр в партнерстве с региональной и местными администрациями смог реализовать концепцию интеграции малых городов в единое политическое и экономическое пространство, снижая при этом риск дифференциации социально-экономического развития территорий области. Администрируя местные программы малых грантов, Центр поддержал 28 проектов некоммерческих организаций муниципальных образований области в сфере предоставления социальных услуг населению, решения проблем молодежи и женщин.

Для первого шага не случайно была выбрана социальная сфера и неправительственные организации. Суть изменений в социальной сфере – новая концепция разделения ответственности государства и гражданского общества, когда государство делегирует своим партнерам часть своих полномочий и ответственности, а также средства для их реализации.

Процесс развития гражданского общества – это процесс взаимодействия и развития всех его составных частей. Мы не отождествляем неправительственные организации с гражданским обществом, но мы подчеркиваем их исключительную роль в его развитии. Неправительственные организации – это двигатель. Это инициирующая сила, которая выстраивает в обществе горизон­тальные связи. И чем больше их будет, чем активнее будет идти «кристаллизация» общества, тем динамичнее будет переход гражданского общества в новое качество.

Говоря о развитии гражданского общества, мы не имеем права не брать во внимание СМИ, которые являются его составной частью, оказывающей воздействие и на «третий сектор», и на органы власти. Надо признать, что роль прессы в становлении гражданского общества сегодня в России ограничена, как и ее свобода, экономически. Жители муниципальных центров и деревенских глубинок в большинстве своем не имеют средств на подписку дорогих столичных изданий, содержащих прогрессивные идеи, равно как, из-за отсутствия сигнала, не смотрят «продвинутые» программы ведущих телевизионных каналов. Большая часть населения получает информацию из безальтернативной «районки». Но уклад жизни и мировоззрение именно этих людей во многом определяют зрелость и дееспособность гражданского общества. Учитывая эти обстоятельства, органы государственной и муниципальной власти вынуждены оказывать финансовую поддержку местным изданиям, выделяя им дотации и предоставляя налоговые льготы. Не скрою, что у «благодетеля» в критические для него минуты всегда есть соблазн напомнить о своей доброте. И тут пока практически нет препятствий, кроме одного – доводов разума.

Можно сказать, что результаты, достигнутые в Новгородской области в развитии отдельных элементов гражданского общества, являются базовыми. Однако, чтобы не потерять заданного темпа, необходимо активно изучать и внедрять успешный опыт и достижения других регионов России, разрабатывать собственные новые стратегии по формированию гражданских институтов в регионе. Сегодня гражданское общество в России существует скорее де-факто, чем де-юре. Многие отношения, которые сложились в последние годы, до сих пор не легализованы либо нуждаются в значительной корреляции. Необходима систематизация правового поля, регулирующего организационно-правовые формы институтов гражданского общества и все аспекты их деятельности. Среди главных вопросов, решение которых необходимо в самом ближайшем будущем, совер­шенствование правовой базы, регулирующей организацию местного самоуправления, с учетом уже имеющегося положительного опыта.

Оглавление
Новая избирательная система в России
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
Сопоставление различных систем выборов, положение партий в новых условиях
Курс Кремля на усиление гражданского общества, реальные трудности
Два смысла слова «государство»
Причины слабости авторитарно-бюрократической системы
Актуальность задач власти, их решение
Институты гражданского общества – потенциальные партнеры власти
Задачи партий как гражданского института
Авторитет политических партий
Кризис лидерства и дееспособности партий
Изменение модели выборов: аргументы в пользу пропорциональной системы
Механизмы выхода из застоя партийно-политической системы
ДОКУМЕНТЫ ПО ПРОБЛЕМАМ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СТРУКТУРЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Все страницы