МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СТРУКТУРЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Наличие эффективной системы управления на местном уровне является одним из необходимых условий демократического обновления общества. И хотя в России местное самоуправление сравнительно новый институт, именно его реформирование сегодня становится условием успеха демократических реформ. Этот вопрос приобретает важнейшее политическое звучание не только на региональном, но и на федеральном уровне, поскольку именно эффективная система МСУ позволяет конструктивно согласовывать интересы общества и государства. Формирование местного самоуправления обусловлено необходимостью развития институтов гражданского общества и сопровождается процессом делегирования государственных властных полномочий на местный уровень.

Вместе с тем, несмотря на то, что принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации сформулировала наиболее важные и общепринятые нормы местного самоуправления, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил систему принципов организации местных сообществ, в нашей стране продолжает доминировать сложившееся стереотипное отношение к местному самоуправлению, как к явлению второстепенному. Отсюда ряд принципиальных замечаний, без понимания которых не может быть предметным разговор о местном самоуправлении как об объективно необходимом условии дальнейшего развития российского общества и государства.

1. Местное самоуправление появляется там и тогда, где и когда требуется регулирование и осуществление общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне. Исторически идея местного самоуправления оформляется с разрушением натурального хозяйства и зарождением рыночных отношений.

2. Становление местного самоуправления на деле означает перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними.

3. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективнее централизованной, поскольку объект и субъект управления максимально приближены друг к другу.

Реформа местного самоуправления в России также имела в качестве движущей силы два фактора:

– неспособность государственной власти в прежнем объеме регулировать общественные отношения и нести ответственность за взятые на себя тотальные обязательства;

– желание сторонников развития местного самоуправления закрепить достижения периода демократических преобразований, максимально обособив его от неэффективной на тот период государственной власти.

Как известно, Государственная Дума рассмотрела в первом чтении проект нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенный Президентом Российской Федерации. На соответствующем заседании Государственного Совета В.В. Путин достаточно определенно высказался по поводу предполагаемой реформы местного самоуправления: «Откладывать реформу нельзя; страна у нас едина, и правила должны быть едиными», – тем самым, определив дальнейшее направление развития реформы и поставив задачу привести в соответствие систему местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия.

На сегодняшний день нет сомнений в том, что правовые основы местного самоуправления требуют изменений. Вопрос заключается в глубине преобразований и взаимоувязанности пред­лагаемой в законопроекте модели организации местной власти со сложившейся практикой. Поэтому так важно сегодня беречь то, что имеем, и не бросаться из одной крайности в другую. Принципиально важно, чтобы процесс реформирования в нематериальной сфере (органы власти, политические партии, общественные организации и т.п.) был сопоставим с состоянием в сфере материального производства. Во второй половине 90-х годов теперь уже прошлого века сделать это не удалось.

Известно, что возложение на местные власти обязанностей сверх того, что они могут выполнить при недостаточных материальных и финансовых ресурсах, ведет к повышению соци­альной напряженности в обществе. Механизм разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти должен быть поэтому жестко увязан с межбюджетными отношениями, т.к. без реализации принципов межбюджетных отношений этот механизм работать не будет. Важным шагом должны стать поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Все законы, возлагающие на нижестоящие уровни власти расходные обязательства, должны вводиться в действие при условии, что в вышестоящем бюджете предусмотрены субвенции на их выполнение.

В законопроекте, как представляется, не продуманы экономические последствия предлагаемых реформ. Например, запрещение финансировать решение вопросов местного значения за счет других средств, кроме муниципальных бюджетов, ограничивает благотворительную деятельность, развивающуюся социальную ответственность бизнеса.

Законопроект заостряет внимание на организационных и политических аспектах реформы местного самоуправления, хотя реальные проблемы сегодняшнего дня – не в этом, а в хрониче-ском недостатке финансов, в том числе из-за не вовлечения в экономический оборот земли и недвижимости.

Как уже отмечалось, одной из побудительных причин для нынешнего реформирования системы местного самоуправления является мотив приближения власти к населению. Предполагается, что децентрализация полезна сама по себе, что чем ближе власть к людям, которых она обслуживает, тем это лучше всегда и везде. Но давайте посмотрим на эту проблему с точки зрения эффективно-сти деятельности этой самой власти, ее реальной способности решать вопросы местного значения, обеспечивать потребности населения посредством предоставления жизненно необходимых услуг. Какими, скажем, реальными возможностями для этого будут располагать муниципальные обра-зования с количеством жителей немногим более 100 человек при отсутствии на их территории объектов социальной инфраструктуры? Тем не менее, при соблюдении всех установленных в законопроекте критериев только на территории Новгородской области надо будет сформировать около 30 таких муниципальных образований, в каждом из которых обязательно должны быть выборные органы власти. Причем, численный состав представительных органов для муниципальных образований с числом жителей до 1 тысячи человек определен в законопроекте цифрой –
10 депутатов. Вопрос – где взять этих 10 депутатов и что они будут решать?

Местное самоуправление – это не только уровень публичной власти, но и основной элемент гражданского общества, позволяющий конструктивно согласовывать интересы общества и государства, и поэтому перспектива развития и усиление его роли будут определяться взаимо­действием с гражданским сектором. Развитие гражданского общества представляется необратимым процессом, и принципиально важно для местной власти поддержать формирование обществ, организаций, союзов, учреждений, работая бок о бок с которыми органы местного самоуправления сумеют сделать процесс развития своей территории более динамичным. В России идет процесс создания национально-культурных обществ, организаций бизнеса, спортивных союзов, клубов по интересам и т.д., поскольку люди ищут способы самореализации и утверждения в формах, которые подсказывает жизнь. У власти должно хватить терпения и такта, чтобы понять и принять как данность то, что за счет административного ресурса невозможно решить все социально значимые проблемы муниципалитета и региона в целом, а поощрение гражданских инициатив будет способствовать привлечению инвестиций в социальную сферу. Такой подход, выработанный в Новгородской области, на наш взгляд, вполне отвечает духу времени.

Начало зарождения местного самоуправления как одного из основополагающих элементов гражданского общества в Новгородской области можно отнести к 1991 году, когда в результате демократических реформ гражданам была предоставлена возможность реализации своих инициатив. Подход к местному самоуправлению как к реальной силе, способной влиять на общественно-политическое развитие территории, выработанный в Новгородской области, нашел отражение, в частности, в следующем:

  • организации местной власти с «сильным» главой муниципального образования для сохранения управляемости и реализации потенциала местного самоуправления;

  • максимально возможном закреплении за местным уровнем объектов собственности и доходных источников;

  • осуществлении помощи организациям гражданского сектора в развитии их собственных возможностей;

  • создании центра поддержки некоммерческих организаций, способствующего их развитию и качественному межсекторному взаимодействию между НКО и органами власти.

Развитие местного самоуправления невозможно без включения граждан в решение вопросов социально-экономического развития территорий. Именно территориальное общественное само­управление способствует социальной активности граждан и при создании нормальных условий самостоятельно решает часть житейских проблем, освобождая от мелочевки местную власть. Территориальное общественное самоуправление – это, прежде всего, самодеятельность граждан, это состояние самоорганизации и готовности к самоуправлению. Представляя интересы населения в органах местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, по существу, становится еще и механизмом реализации народной инициативы. А это, в свою очередь, означает активное включение граждан в процесс принятия решений органами местного самоуправления, гарантируя его открытость и демократичность. В свою очередь, для органов местного самоуправ­ления территориальное общественное самоуправление обеспечивает обратную связь с населением, что позволяет более оперативно выявлять и решать те же повседневные проблемы жителей. Именно поэтому органы местного самоуправления Новгородской области при поддержке областных структур уже в 1997 году начали серьезную работу по созданию условий для формирования ТОСов, прежде всего по созданию нормативной правовой базы, регулирующей и определяющей деятельность ТОС – областного закона «О территориальном общественном самоуправлении в Новгородской области» и иных нормативных актов, определяющих статус, права, полномочия и ответственность органов ТОС. Сегодня в муниципальных образованиях области создано и работает 2056 уличных и домовых комитетов, 1560 старост сельских населенных пунктов, городские и районные советы ТоСов, координирующих их деятельность. И это не формальные структуры, это организации, аккумулирующие гражданскую инициативу. Понимая значимость их деятельности органы местного самоуправления, органы государственной власти области оказывают им не только правовую, информационную, но и материальную поддержку.
Из бюджета области ежегодно выделяется 3 млн рублей и из бюджетов муниципальных образований примерно 1,5 млн рублей для финансирования их деятельности по благоустройству населенных пунктов и материальное поощрение активистов.

К середине 1997 года в области было зарегистрировано около 400 общественных объединений. Несмотря на то, что немногочисленные неправительственные организации в регионе еще не ассоциировали себя с институтами гражданского общества, администрация области, местные администрации уже тогда стремились к консолидации гражданских инициатив с целью социально- экономического развития региона и муниципальных образований.

Открытость исполнительных органов власти к инициативам «снизу» во многом определила судьбу региона как территории с благоприятным инвестиционным климатом. Как результат, регион вышел в лидеры по количеству не только инвестиций в местный бизнес, но и по количеству социальных инвестиций, стимулирующих развитие элементов гражданского общества. Самый значительный успех в области социального инвестирования был достигнут в рамках российско-американской программы «Партнерство во имя Свободы», которая в дальнейшем получила название «Региональные Инвестиционные Инициативы» За время реализации программы малочисленные общественные организации превратились во влиятельный неправительственный сектор, готовый разделить с государственными и муниципальными органами власти ответственность за социальное развитие муниципальных образований и области в целом. На январь 2001 года в Новгородской области было зарегистрировано около 1,5 тысяч некоммерческих организаций и общественных объединений, что на порядок больше, чем в других регионах России. Наличие четкой стратегии по взаимодействию с неправительственными организациями, вовлечение граждан в процесс принятия решений на местном уровне и стремительное развитие элементов гражданского общества позволили привлечь дополнительные инвестиции в общественный сектор. Третий сектор стал реальным сектором экономики, неотъемлемой частью социальной и экономической жизни региона.

Одну из ключевых ролей в развитии взаимоотношений местных органов власти и неправи­тельственного сектора сыграл «Центр поддержки некоммерческих организаций», созданный в области в 1997 году. Центр стал не только сервисной структурой для некоммерческих организаций и площадкой для переговоров, но и системообразующим фактором в институционализации граж­данского общества. Граждане и некоммерческие организации в самых отдаленных территориях области получили возможность пользоваться услугами Центра через сеть его представительств в муниципальных образованиях области. Тем самым Центр в партнерстве с региональной и местными администрациями смог реализовать концепцию интеграции малых городов в единое политическое и экономическое пространство, снижая при этом риск дифференциации социально-экономического развития территорий области. Администрируя местные программы малых грантов, Центр поддержал 28 проектов некоммерческих организаций муниципальных образований области в сфере предоставления социальных услуг населению, решения проблем молодежи и женщин.

Для первого шага не случайно была выбрана социальная сфера и неправительственные организации. Суть изменений в социальной сфере – новая концепция разделения ответственности государства и гражданского общества, когда государство делегирует своим партнерам часть своих полномочий и ответственности, а также средства для их реализации.

Процесс развития гражданского общества – это процесс взаимодействия и развития всех его составных частей. Мы не отождествляем неправительственные организации с гражданским обществом, но мы подчеркиваем их исключительную роль в его развитии. Неправительственные организации – это двигатель. Это инициирующая сила, которая выстраивает в обществе горизон­тальные связи. И чем больше их будет, чем активнее будет идти «кристаллизация» общества, тем динамичнее будет переход гражданского общества в новое качество.

Говоря о развитии гражданского общества, мы не имеем права не брать во внимание СМИ, которые являются его составной частью, оказывающей воздействие и на «третий сектор», и на органы власти. Надо признать, что роль прессы в становлении гражданского общества сегодня в России ограничена, как и ее свобода, экономически. Жители муниципальных центров и деревенских глубинок в большинстве своем не имеют средств на подписку дорогих столичных изданий, содержащих прогрессивные идеи, равно как, из-за отсутствия сигнала, не смотрят «продвинутые» программы ведущих телевизионных каналов. Большая часть населения получает информацию из безальтернативной «районки». Но уклад жизни и мировоззрение именно этих людей во многом определяют зрелость и дееспособность гражданского общества. Учитывая эти обстоятельства, органы государственной и муниципальной власти вынуждены оказывать финансовую поддержку местным изданиям, выделяя им дотации и предоставляя налоговые льготы. Не скрою, что у «благодетеля» в критические для него минуты всегда есть соблазн напомнить о своей доброте. И тут пока практически нет препятствий, кроме одного – доводов разума.

Можно сказать, что результаты, достигнутые в Новгородской области в развитии отдельных элементов гражданского общества, являются базовыми. Однако, чтобы не потерять заданного темпа, необходимо активно изучать и внедрять успешный опыт и достижения других регионов России, разрабатывать собственные новые стратегии по формированию гражданских институтов в регионе. Сегодня гражданское общество в России существует скорее де-факто, чем де-юре. Многие отношения, которые сложились в последние годы, до сих пор не легализованы либо нуждаются в значительной корреляции. Необходима систематизация правового поля, регулирующего организационно-правовые формы институтов гражданского общества и все аспекты их деятельности. Среди главных вопросов, решение которых необходимо в самом ближайшем будущем, совер­шенствование правовой базы, регулирующей организацию местного самоуправления, с учетом уже имеющегося положительного опыта.



Оглавление
Новая избирательная система в России
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
Сопоставление различных систем выборов, положение партий в новых условиях
Курс Кремля на усиление гражданского общества, реальные трудности
Два смысла слова «государство»
Причины слабости авторитарно-бюрократической системы
Актуальность задач власти, их решение
Институты гражданского общества – потенциальные партнеры власти
Задачи партий как гражданского института
Авторитет политических партий
Кризис лидерства и дееспособности партий
Изменение модели выборов: аргументы в пользу пропорциональной системы
Механизмы выхода из застоя партийно-политической системы
ДОКУМЕНТЫ ПО ПРОБЛЕМАМ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СТРУКТУРЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Все страницы