Экология и экологическое законодательство москвы


Рассматриваются экологическое состояние Москвы, понятие экологического права, нормативная правовая база столицы как субъекта Российской Федерации в сфере общих подходов к сохранению экологической безопасности, организационно-правовому обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, экономический механизм природопользования. Значительное место уделено понятию эколого-правовой ответственности и экологическим функциям правоохранительных органов.

Рассматриваются правовой режим и правовое регулирование отдельных природных ресурсов на территории г. Москвы. На основе анализа московского законодательства прогнозируются перспективы улучшения состояния атмосферного воздуха, земельных и водных ресурсов, животного мира, оптимизация обращения с отходами производства и потребления



ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН

Предпосылки возникновения экологического права. Экологическое право как отрасль российского права. Связь экологического права и экологического законодательства. Источники правового регулирования экологического состояния Москвы. Общероссийские нормативные правовые акты. Изменение федерального экологического законодательства в 2006-2007 гг. Нормативные правовые акты Москвы. Основные понятия в сфере экологической безопасности. Состояние здоровья населения Москвы. Правовое положение предприятия как источника опасности для среды города. Чрезвычайные экологические ситуации на территории Москвы. Понятие государственного управления в экологической сфере. Система и компетенция государственных органов регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы. Государственный экологический контроль и государственный экологический мониторинг. Нормирование и техническое регулирование хозяйственной и иной деятельности с позиций экологических интересов. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза. Правовая основа экологического страхования. Плата за загрязнение природной среды. Экологический аудит. Понятие экологических правонарушений. Виды ответственности за экологические правонарушения. Экологические преступления. Экологические функции органов внутренних дел. Природоохранная деятельность прокуратуры. Природоохранная деятельность судов. Система профилактических мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям.

Показатели (нормативы) качества атмосферного воздуха. Современное состояние воздушного бассейна Москвы. Мероприятия по охране атмосферного воздуха Москвы. Правовая база управления качеством атмосферного воздуха. Городской шум и правовые меры борьбы с ним. Правовая регламентация радиационного режима Москвы: основные понятия и термины. Законодательная база регулирования радиационного режима Москвы. Источники радиационного загрязнения Москвы. Современное состояние внутренних водоемов Москвы. Современное состояние грунтовых вод Москвы. Актуальные проблемы современного водного законодательства Москвы. Водоохранные зоны Москвы. Перспективы обеспечения Москвы питьевой водой. Понятие и состав земель Москвы. Проблемы подтопления городских земель. Правовая регламентация земельных отношений в Москве. Государственный контроль за охраной и использованием городских земель. Анализ экологического состояния почв Москвы. Понятие и виды городских озелененных территорий. Состояние зеленых насаждений Москвы. Правовой режим городских зеленых насаждений. Правовой режим особо охраняемых природных территорий. Современное состояние животного мира Москвы. Федеральное и московское законодательство в области охраны животного мира. Классификация отходов. Нормативная база регулирования обращения с отходами. Утилизация промышленных отходов. Политика Москвы в области обращения с отходами.



Предпосылки возникновения экологического права

Формирование экологического права России – процесс своевременный и необходимый.

Согласно официальным данным более 45% россиян проживает в регионах, где уровень загрязнения воздуха превышает санитарно-гигиенические нормы, а более 50% населения России вынуждено пользоваться водой, не соответствующей экологическим нормативам.

Наиболее острыми проблемами охраны природы России являются радиоактивное загрязнение среды, загрязнение диоксинами и диоксиноподобными токсикантами почвы и вод, химическое загрязнение атмосферы, деградация почв, гибель отдельных представителей флоры и фауны и др.

Все указанные проблемы обостряются в крупных городах и наиболее ярко выражены в Москве и Московском регионе.

Назрела объективная необходимость в переходе к новой государственной экологической политике, главным направлением которой стала бы экологизация всех аспектов российской действительности с целью создания надежного механизма политического, экономического, социального и правового обеспечения конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную среду обитания.



Экологическое право как отрасль российского права

Экологическое право является основным регулятором отношений «человек-среда».

Экологическое право – это отрасль российского права, представляющая совокупность норм, регулирующих отношения в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Развитие экологического права может стать механизмом, способствующим более широкому участию каждого гражданина в деле охраны природы.

С принятием новой Конституции и Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) общественность, отдельные юридические и физические лица получили определенные права по защите природы, но в связи с отсутствием необходимых подзаконных актов права эти не могли быть успешно реализованы. Исправить это положение был призван Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002).

Объект правового исследования – отдельные природные объекты и комплексы.

Предмет экологического права – то, на что направлено планируемое правовое действие,
т.е. отношения, возникающие между субъектами права в области охраны окружающей среды и природопользования.

Правовые действия могут быть направлены на природопользование и на охрану природы. В связи с этим традиционно деление экологического права на природоресурсное и природоохранное.

Система экологического права – совокупность правовых институтов, регламентирующих:

1) порядок охраны, использования и управления в сфере экологии;

2) порядок природопользования и охраны основных природных ресурсов;

3) использование норм других отраслей российского и международного права, обеспечи-вающих общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Таким образом, экологическое право состоит из 3-х частей.

Первая, общая часть, включает институты, регулирующие общественные отношения по поводу права собственности на природные ресурсы, права природопользования, экологической экспертизы, правовых основ государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды и пр., т.е. такие, которые можно отнести ко всем подотраслям экологического права.

Вторая, специальная часть, представляет собой собственно природоресурсное право и включает давно возникшие подотрасли права, как, например, лесное, горное, земельное, фаунистическое и др.

Экологическое право как наука – совокупность знаний о правовом регулировании общественных экологических отношений, методах достижения его эффективности, путях совершенствования экологического законодательства и правоприменительной практики.

Экологическое право как отрасль права – система правовых норм, регулирующих специфические – экологические – общественные отношения в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Экологическое право как учебная дисциплина – система знаний, выражающая основные положения экологического права как отрасли науки, права и законодательства.

Руководящие положения экологического права представляют собой его принципы.

При осуществлении любой деятельности, оказывающей или способной оказать отрицательное влияние на состояние природы, органы государственной власти, другие государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане РФ, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны соблюдать общие и специальные принципы экологического права. К первым относятся:

– создание благоприятных условий для жизни, труда, отдыха населения;

– научно-обоснованное сочетание экологических и экономических интересов;

– рациональное использование природных ресурсов;

– государственное регулирование деятельности по охране среды и использованию природных ресурсов;

– платность природопользования;

– соблюдение экологических требований законодательства, неотвратимость ответственности за его нарушение;

– гласность и тесная связь с общественными организациями в решении природоохранительных задач;

– международное сотрудничество в области охраны природы.

К специальным принципам относятся:

– приоритет земель сельскохозяйственного назначения;

– приоритет вод питьевого и бытового назначения;

– приоритет лесов защитного назначения;

– приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых;

– приоритет существования животных в условиях естественной свободы.

Таким образом, система экологического права формируется как объективное правовое явление на основе общих закономерностей охраны природы и соблюдения экологических прав граждан.



Связь экологического права и экологического законодательства

Экологическое право и экологическое законодательство – не синонимы, хотя эти понятия достаточно близки. Система экологического законодательства представляет собой совокупность существующих в Российской Федерации нормативно-правовых актов (законов, Указов Президента, распоряжений, постановлений Правительства и пр.), регулирующих отношения человека, общества и природы.

Экологическое право помимо системы актов правотворчества включает и иные явления и процессы – например, экологическое нормирование, экологический аудит и т.д.

В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Основываясь на экологическом законодательстве РФ, ее субъекты разрабатывают собственную систему законодательства в рассматриваемой сфере с учетом политических, историко-культурных, социально-экономических, климатических, экологических и иных особенностей регионов. При этом ч. 5 ст. 76 Конституции РФ указывает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Москва, являясь столицей России, крупнейшим мегаполисом, городом федерального значения, имеет статус субъекта Федерации. В Москве ведется постоянная работа над созданием и совершенствованием системы московского экологического законодательства.

24 марта 2005 г. на заседании Правительства Москвы была принята Концепция совершенствования законодательства города Москвы. Для повышения эффективности городского законодательства планируется создать Единый реестр правовых актов города и внутригородских муниципальных образований. Он позволит организовать четкий контроль за правотворческой деятельностью в городе. Концепция предусматривает формирование электронного банка правовой информации на базе Собрания действующего законодательства города Москвы, а также создание единой городской системы правового мониторинга.

Постановлением Правительства Москвы от 4 октября 2005 г. № 760 была принята Экологическая доктрина города Москвы, ориентированная на устойчивость охраны окружающей среды, предупреждения экологически обусловленных заболеваний населения и создания комфортной среды проживания.



Источники правового регулирования экологии Москвы

Благоприятную среду обитания городского населения призваны обеспечить федеральные и московские нормативные правовые акты экологической направленности, являющиеся источни-ками правового регулирования среды, окружающей москвичей.

Под источниками экологического права принято понимать способ выражения решений правотворческих органов о принятии норм права, касающихся природопользования и охраны окружающей среды, в совокупности со способом доведения их до заинтересованных лиц.



Общероссийские нормативные правовые акты

Среди различных видов нормативных правовых актов, регулирующих охрану среды обитания, закон стоит на первом месте и занимает особое положение.

Основной Закон государства, «закон законов», – это Конституция. Как и в любой иной области, в регулировании отношений по поводу природопользования, охраны окружающей среды, права собственности на природные ресурсы, охраны и защиты экологических прав граждан Конституция Российской Федерации 1993 года играет основополагающую роль.

Ст. 2 Конституции определяет, что человек, его права и свободы являются высшей цен-ностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина – обязанность государства. Каждый согласно ст. 42 имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Большое значение для регулирования экологических отношений имеют конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции органов государственной власти и субъектов Российской Федерации. Пунктом «д» ст. 72 предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана природной среды, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.

Роль федеральных законов в регулировании отношений в сфере взаимодействия природы и общества особенно велика. Основным законом в области охраны природы и рационального природопользования является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изм. от 2004, 2005, 2006 гг.), который пришел на смену действовавшему ранее одноименному закону 1991 г. В ФЗ, несмотря на отсылочность многих статей, сделана попытка систематизировать правовые нормы, касающиеся охраны окружающей среды. Многочисленные изменения, внесенные в связи с принятием новых федеральных нормативных правовых актов, снизили природоохранную направленность Закона, но пока именно он определяет правовые основы государственной политики в данной сфере, регулирует отношения в области хозяйственной и иной деятельности, влияющей на природную составляющую среды обитания.

В основе регулирования отношений в области безопасности населения и территории, охраны окружающей среды и различных природных ресурсов лежат следующие федеральные законы:

- Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 № 68-ФЗ. Этот Закон в самой формулировке подчеркивает тесную связь экологической и техногенной диагностик;

- Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 № 174-ФЗ (с изм.
1998 и 2004 гг.) устанавливает необходимость соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям;

- Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от
30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (с изм.от 2004 г.) регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Отношения в области территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, застройки, информационного обеспечения градостроительной деятель-ности регулируются Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ. В ст. 2 Кодекса в числе принципов законодательства о градостроительной деятельности называются устойчивое развитие территорий, обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, а также производство такой деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственность государственных и муниципальных органов за обеспечение благоприятных условий для жизнедеятельности человека, сохранение объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем, следует отметить, что в новом Градостроительном кодексе РФ по сравнению с ранее действующим, в котором ст. 7 главы II была посвящена обеспечению прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, экологические требования сведены до минимума и практически ограничиваются перечисленными декларациями.

Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18 декабря 2006 г.
№ 232-ФЗ (вступил в силу с 1 января 2007 г.) практически отменил в градостроительной деятельности ОВОС, государственную экологическую экспертизу и общественную экологическую экспертизу, изменил статьи, регламентирующие данные процедуры в Законе об охране окружающей среды. Принятие ФЗ № 232 снимает все ограничения с уплотнительной застройки, вырубки зеленых насаждений, размещения опасных производств и других посягательств на природу, в особенности, на территории городов,

ФЗ № 232 вносит соответствующие изменения в более 10 федеральных законов, имеющих непосредственное отношение к состоянию среды городов: «О пожарной безопасности» от
21 декабря 1994 г., «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 года, «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 года и др., в Земельный и другие кодексы. Указанный закон противоречит ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 12 ФЗ
«Об охране окружающей среды.

С 1 января 2007 г. вступили в действие новые Водный и Лесной кодексы РФ, в которых (особенно в ЛК РФ) основное внимание уделено имущественным отношениям; государственная экологическая экспертиза в этих документах не упоминается.

Экологические отношения регулируются нормами не только экологического, но и других отраслей права, поэтому важны изменения, которым подвергаются также УК РФ, КоАП РФ и ГК РФ. Так, принятие ФЗ № 232 делает ничтожными ряд статей УК РФ и КоАП РФ, касающихся правонарушений и преступлений в области экологии.

Существенную роль в регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды играют Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства РФ. Исполнительная власть обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области экологии.

В качестве примера можно привести Указы Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и др.

Постановления Правительства РФ имеют значительный удельный вес среди источников экологического права. Согласно Постановлению Правительства РФ «О декларации промышлен-ного объекта Российской Федерации» промышленные предприятия должны предоставлять сведения о месторасположении, природно-климатических условиях, размещении и численности персонала промышленного объекта для случаев чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Постановление Правительства РФ от 6 января 1997 г. «Об утверждении правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную Книгу РФ» запрещает деятельность, ведущую к уменьшению численности указанных видов животных и т.д.



Нормативные правовые акты Москвы

Нормативно-правовые акты Москвы как субъекта Федерации в большой степени отражают ее специфику и составляют основу столичного экологического законодательства. Москва как субъект Федерации имеет собственный представительный (законодательный) орган: Московскую городскую Думу (МГД). Принимаемые этим органом законодательные и иные нормативные правовые акты основываются на федеральном законодательстве и не могут противоречить федеральным законам. Они представляются на подпись главе Правительства Москвы – ее мэру.

Среди законов Москвы главное место принадлежит ее Уставу.

Устав города Москвы – Закон города Москвы, принятый 28 июня 1995 года. Это первый в истории столицы акт конституционного законодательства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации он был призван определить предметы ведения г. Москвы, территориальное устройство города, статус всех органов власти, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую и материальную основу их деятельности, формы прямого волеизъявления жителей Москвы и их участия в деятельности органов власти.

Однако кардинальные изменения федерального законодательства, регулирующего организацию и деятельность органов власти в субъектах Российской Федерации, обусловили необходимость новой редакции Устава. 13 июня 2001 г. Московская городская Дума приняла Устав города Москвы в новой редакции.

Позже в Устав вносился ряд изменений. Так, Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 54 «О внесении изменений в статьи 13, 15, 16, 18, 23, 24, 29, 35, 41, 45, 46, 48, 53, 54, 56, 58, 61, 68 Устава города Москвы» был разработан и принят с целью совершенствования деятельности территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в столице. Для приведения некоторых положений Устава в соответствие с федеральным законодательством был принят Закон города Москвы от 19 марта 2003 г. № 17 «О внесении изменений в статью 35 Устава города Москвы».

Устав имеет прямое действие и применяется на всей территории г. Москвы.

Устав имеет высшую юридическую силу по отношению к другим законам г. Москвы, правовым актам органов власти города и районов и их должностных лиц. В случае противоречия указанных актов Уставу действует настоящий Устав (ст. 9).

Территория Москвы - земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы.

Согласно Уставу в Москве признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная собственность и иные формы собственности, в том числе на природные ресурсы.

Земельные отношения в Москве определяются ст. 32 Устава. Эта статья, в частности, опреде-ляет, что в собственности, владении и пользовании Москвы могут находиться участки за пределами города Москвы, приобретенные для городских нужд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Землепользование осуществляется исходя из приоритета жизни и здоровья человека, его всестороннего развития, обеспечения благоприятных экологических условий для его жизнедеятельности.

Уставом определяются территории Москвы с особым статусом: историко-культурные, лесопарковые, промышленные, а также территории, используемые для городского хозяйства, транспортных коммуникаций, энерго- и водоснабжения города и пр. (ст. 19).

Отношения органов власти Москвы с органами власти Московской области строятся с учетом общности интересов жителей обоих субъектов Федерации. Органы власти Москвы осуществляют свои функции совместно с органами власти Московской области в следующих сферах деятельности:

– – разработка и реализация целевых федеральных программ развития города Москвы – столицы Российской Федерации, действие которых распространяется на территорию Московской области;

– – проведение совместных природоохранных мероприятий в Москве и Московской области;

– определение порядка использования лесопаркового защитного пояса города Москвы и водоохранных зон;

– – обеспечение интересов жителей Москвы в развитии коллективного садоводства и огородничества и др.

Законодательными актами столицы являются и другие законы города Москвы, а также постановления Мосгордумы. Решения, принимаемые жителями Москвы на городском референдуме, законодательные акты города, распоряжения мэра и постановления Правительства образуют систему правовых актов Москвы.

Законодательные акты города Москвы в своей совокупности формируют законодательство города.

Одним из важнейших источников правового регулирования экологического состояния столицы является Генеральный план развития города Москвы на период до 2020 года.

Проект Закона города Москвы «О Генеральном плане развития города Москвы» принят Московской городской Думой во втором чтении 18 апреля 2001 г. Тем не менее, он «работал» как действующий Закон, пока не был введен в действие ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». По-видимому, теперь в проект будут внесены существенные изменения.

Целью разработки Генерального плана является формирование общегородской стратегии, направленной на создание благоприятной среды жизнедеятельности и обеспечения устойчивого развития города в новых социально-экономических условиях. Концепция развития Москвы должна быть ориентирована таким образом, чтобы создать благоприятные условия и пространство жизнедеятельности не только для человека, но и для восстановления самой природы.

Наряду с вышеназванными источниками правового регулирования состояния городской среды большую роль играют нормативно-правовые акты, принятые МГД, и регулирующие любую деятельность с целью сохранения экологического баланса: законы, постановления Правительства Москвы, распоряжения мэра и премьера Правительства Москвы.

К числу важнейших законов г. Москвы относятся:

«О комплексном природопользовании в г. Москве», вводящий экологические показатели ка-чества окружающей среды с учетом функционального назначения различных территорий города (природные, общественные, производственные и смешанные). Путем реализации норм этого закона предполагается осуществить дифференцированный подход к вопросам охраны окружающей среды;

«О схеме развития и размещения особо охраняемых природных территорий в г. Москве». Схема представляет собой перечни существующих и планируемых к созданию особо охраняемых природных территорий в городе по административным округам. Закон позволяет сформировать единую схему особо охраняемых природных территорий с целью комплексного развития природных территорий в городе в целом;

«Об отходах производства и потребления в г. Москве», регламентирующий вопросы исполь-зования отходов в качестве вторичных материальных ресурсов или вторичного сырья.
В нем впервые закреплены требования по обращению с отходами лечебно-профилактических учреждений, биологическими отходами, отходами строительства и сноса. За нарушение установленных законом требований предусмотрена административная ответственность.

Кроме того, Научно-исследовательский и проектный институт (НИиПИ) Генплана Москвы разработаны новые «Временные нормы и правила проектирования планировки и застройки г. Москвы», эколого-градостроительный опорный план и экологический атлас г. Москвы.

Вспомогательными нормативно-правовыми актами являются стандарты. Они не устанав-ливают для субъектов экологических правоотношений каких-либо обязанностей и не предоставляют никаких прав в отношении использования и охраны природных ресурсов. Они лишь указывают допустимые параметры состояния того или иного элемента природной среды. Стандарты по охране природы России объединены по областям: гидросферы, питьевой воды, охране почв и охране земли и пр. Например, ГОСТ 17.2.1.04-77 «Охрана природы. Атмосферный воздух» регламентирует наличие определенных химических веществ в воздухе, пригодном для дыхания.

Особенность нового столичного экологического законодательства заключается в усилении мер превентивного воздействия.



Понятие экологической безопасности

На протяжении десятилетий безопасность страны понималась как военная и внешнеполи-тическая задача. Современное понимание выходит за эти рамки. Национальная безопасность России – явление многогранное, включающее в себя многие факторы: от военно-политического до информационного. В основу понятия «безопасность» кладется безопасность человека, его личности. Одно из положений Концепции национальной безопасности гласит, что главные угрозы безопасности имеют преимущественно внутренний характер и сосредоточены во внутриполи-тической, экономической, социальной, экологической, информационной и духовной сферах жизни общества.

Довольно долго полной ясности с определением понятия «экологическая безопасность» не имелось. Наконец, головной акт экологического законодательства, ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. положил конец спорам, определив экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Сейчас активно формируется специальная правовая нормативная база в сфере экологической безопасности. Она основывается на Конституции РФ, Законе об охране окружающей среды и включает федеральные законы, правовые нормативные акты высших органов власти, законы и нормативные правовые акты субъектов Федерации о безопасности, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, охране природной среды, обороне.



Состояние здоровья населения Москвы

Глубокие изменения в социально-экономической жизни общества обусловили в целом неблагоприятную медико-демографическую ситуацию, которая в Москве на протяжении последних лет характеризуется сравнительно низкой рождаемостью, высокой смертностью, отрицательным приростом населения.

Одним из важнейших понятий экологической безопасности является средняя ожидаемая продолжительность жизни - показатель общественного здоровья, зависящий от уровня развития общества, успехов медицины, состояния окружающей среды. Средняя продолжительность жизни, неразрывно связана с условиями существования человека. По данным Программы развития ООН увеличение средних темпов подушного внутреннего валового продукта приводит к увеличению продолжительность жизни и уменьшению детской смертности.

В Москве наблюдается существенная диспропорция возрастной структуры населения. Сокращается численность детей в возрасте до 14 лет; на долю лиц старшего возраста (65 лет и старше) приходится более 15%, что по международным демографическим критериям позволяет отнести население города к «старому». Смертность жителей столицы выше, чем в среднем по России. Среди причин смертности доминируют болезни системы кровообращения и злокачественные новообразования.

Значительно возросла заболеваемость детей и подростков болезнями нервной системы и органов чувств: умственная отсталость, потеря остроты зрения, сколиоз и др.

Социально-экономическими трудностями настоящего периода: ухудшением материального состояния, качества питания в образовательных учреждениях – определяется рост (в 1,5 раза) по сравнению с началом 90-х годов патологии органов пищеварения среди детей и подростков. Увеличилось число детей с язвенной болезнью, панкреатитом, желчекаменной болезнью, гастритом, дуоденитом. Эта проблема в большой степени связана с продовольственной безопасностью, которая представляет собой физическое обеспечение экономического доступа населения к достаточному количеству безопасной и калорийной пищи.

На профилактику заболеваний, связанных с нерациональным и неправильным питанием, была направлена принятая Правительством Российской Федерации на период до 2005 г. Концепция государственной политики в области здорового питания населения.

Снижение качества продуктов питания, уменьшение их пищевой ценности, увеличение продуктов с большим количеством пищевых добавок, всевозможных заменителей традиционного натурального сырья и искусственных веществ потребовало принятия Закона города Москвы
от 24 мая 2000 г. № 13 «О качестве и безопасности пищевых продуктов».

В структуре детской заболеваемости 60% составляют инфекции с воздушно-капельным механизмом передачи (прежде всего – краснуха и ветряная оспа). 21% приходится на паразитарные болезни. Кишечные инфекции составляют 16%.

Школьники 7-14 лет болеют чаще, чем дети других возрастных групп, на их долю приходится 40% заболевших. Дети в возрасте до двух лет и 3-6 лет составляют соответственно 30 и
31% заболевших.

По данным ВОЗ, около 80% заболеваний является следствием экологического неблагополучия.

В число факторов риска, способствующих высокой заболеваемости населения болезнями системы кровообращения, входят присущие мегаполису особенности: высокая численность и плотность населения, многоэтажность жилых зданий, ограничение зон рекреации, перемещения на значительные расстояния к месту работы, многоконтакность в транспорте и общественных заведениях, образ жизни и особенно вредные экологические воздействия – уменьшение площадей зеленых насаждений, загрязнение водных ресурсов, воздушной среды.

Загрязнение атмосферного воздуха пагубно влияет на состояние здоровья населения. Наиболее опасными загрязнителями являются следующие химические вещества: диоксид серы, оксиды азота, сероводород, формальдегид, фенол, бенз(а)пирен, диоксин.

Увеличение заболеваемости населения ишемической болезнью сердца отмечается с
90-х годов, то есть со времени стремительного роста числа транспортных средств. По данным ВОЗ, число смертей на 100 тыс. населения в год от ишемической болезни и инфарктов в возрасте
от 35 до 74 лет составляет в России 340 (для сравнения: во Франции – 50, в Греции – 113,
в Ирландии, занимающей второе место после России, – 246).

Высокие концентрации окиси углерода, воздействующей на кровь и сердечно-сосудистую систему, представляют наибольшую опасность для населения Северо-Восточного, Юго-Восточного, Южного, Восточного округов. На этих же территориях наиболее пагубное воздействие на органы дыхания оказывает диоксид азота.

Правительством Москвы в соответствии с Положением Правительства РФ в целях снижения заболеваемости и смертности населения от болезней системы кровообращения намечена разработка целевой программы «Профилактика и лечение артериальной гипертонии в г. Москве».

Ароматические углеводороды провоцируют возникновение онкологических заболеваний.

Сильная загазованность способствует увеличению случаев заболевания бронхиальной астмой и возникновения астматического синдрома.

Выбросами автотранспорта наиболее загрязнены районы Выхино, Капотня, Люблино, Нижегородский, Кузьминки. 15 минут, проведенные в районе оживленной автомагистрали, приводят к возникновению кислородного голодания организма.

В районе Выхино заболеваемость детей пневмонией в течение ряда лет превышала средние по округу и городу показатели. Это является следствием повышенного содержания в воздухе диоксида азота, пагубно влияющего на состояние органов дыхания.

В районе Люблино у детей и подростков распространенность хронических болезней миндалин и аденоидов выше, чем в других районах Москвы.

На территории района Кузьминки дети и подростки сильнее, чем в других районах города, страдают от аллергических болезней органов дыхания. Та же картина наблюдается в районах Выхино, Капотня, Жулебино, Текстильщики.

Качество воды, которую москвичи получают из водопровода, также является фактором риска для развития болезней. Основной загрязнитель – хлороформ, – используемый для обеззара-живания питьевой воды, представляет канцерогенную опасность.

Дефицит йода в организме проявляется в развитии функциональных и патологических изменений. Восполнение йодного дефицита может быть достигнуто йодированием наиболее распространенных продуктов питания: хлеба, соли, воды.



Правовое положение предприятия как источника опасности для среды города

Научно-технический прогресс имеет свою оборотную сторону: повышается уязвимость нашего общества для техногенных катастроф. Количество пострадавших от них ежегодно увеличивается примерно на 6%. Это объясняется быстрым ростом населения, высокой концентра-цией людей в столице, деградацией природной среды, способствующей интенсификации опасных природных процессов.

Опасность техносферы для окружающей среды и населения обусловливается наличием в промышленности, энергетике и коммунальном хозяйстве большого количества радиационно-, химически-, биологически-, пожаро- и взрывоопасных производств и технологий. Возможность возникновения здесь аварий усугубляется высокой степенью износа основных производственных фондов, невыполнением соответствующих ремонтных и профилактических работ, падением производственной и технологической дисциплины.

На территории города работает 11 ядерных реакторов; более тысячи предприятий используют в своей работе источники ионизирующего излучения; кроме того, 20 предприятий Постановлением Правительства РФ признаны особо опасными радиационными объектами.

Следует отметить, что уровень безопасности подобных установок в последнее время несколько повысился, зафиксировано некоторое снижение количества нарушений в их работе.

В то же время складывается неблагоприятная ситуация в области отходов радиационных производств (подробнее об этом см. Специальную часть, раздел 2).

В Москве функционирует много химически опасных предприятий - объектов экономики, располагающих значительным количеством опасных химических веществ (ОХВ). Более 50% из них содержат аммиак, 35% – хлор, 5% – соляную кислоту и пр. На отдельных объектах может одновременно скапливаться от нескольких сот до нескольких тысяч тонн ОХВ. Тревожит то, что такие предприятия часто концентрируются вблизи жилой застройки.

Действующее законодательство исходит из того, что любая деятельность является потенциально экологически опасной, если не доказано обратное. Согласно ФЗ от 21 июня 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с изм. от 2000, 2003, 2004, 2005 гг.) такие объекты подлежат регистрации в государственном реестре. Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением промышленной безопасности на опасном производственном объекте утверждены Правительством РФ в 1999 г.

Пожаро- и взрывоопасными объектами чаще всего выступают предприятия химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей отраслей промышленности. Подобных объектов в Москве насчитывается более 20.

Гидротехнические сооружения – плотины, здания электростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного действия вод и жидких отходов, – являются объектами повышенного риска и при разрушении могут затопить обширные территории. Загрязнение или отравление водных объектов, регулируемых гидротехническими сооружениями, может явиться причиной экологического бедствия.

В настоящее время действует закон РФ от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (с изм. от 2003, 2004, 2005, 2006 гг.) Собственник или организация, эксплуатирующая гидротехническое сооружение, составляют декларацию гидротех-нического сооружения. Она является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения экологическим требованиям и критериям безопас-ности (критерии безопасности утверждены приказом Госгортехнадзора России от 4 февраля 2002 г № 10.

Объекты коммунального хозяйства – это водопроводные, канализационные насосные станции, трансформаторные подстанции, котельные. Существующие мощности систем жизнеобеспечения недостаточны и не отвечают нормативным требованиям.

Угроза безопасности города в экологической сфере имеет тенденцию к увеличению из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности. Климат Среднерусской возвышенности усугубляет ряд экологических проблем, свойственных сверхкрупным городам, расположенным в более благоприятных климатических условиях. Это связано с большим количеством ТЭЦ, бойлерных, котельных и пр., призванных обеспечить комфортность проживания в условиях пониженных температур. Вместе с тем они вносят весомый вклад в загрязнение атмосферного воздуха столицы и создают предпосылки возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

Негативную роль играют неразвитость законодательной основы осуществления природоохранных мероприятий в данной сфере и их высокая энергоемкость, отсутствие либо ограниченное использование природосберегающих технологий, низкая экологическая культура.

Ослабление государственного надзора и отсутствие эффективных правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивает риск катастроф техногенного характера во всех отраслях хозяйственной деятельности.

Длительное воздействие опасного фактора способно привести к стойким аномалиям. Наиболее интенсивные аномалии обнаружены вокруг таких крупных предприятий, как «Станкоагрегат», «Фрезер», «Знамя Революции», мусоросжигательные заводы, «Красный Пролетарий», АМО «ЗИЛ», ТЭЦ, в районе Вешняки-Кусково вдоль железной дороги, в промышленной зоне «Очаково», на Аминьевском шоссе, на ул. генерала Ермолова и др.

Проведение работ по ликвидации последствий аварий с утечкой ядовитых веществ на железнодорожных станциях Перово и Ховрино показали, что городу необходима организация единого руководства локализации аварий, а также создание специальных предприятий по утилизации ядовитых веществ и продуктов обеззараживания.

К одним из серьезнейших видов техногенных аварий можно отнести пожары. Пожарные подразделения входят в организационную структуру по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций г. Москвы.

С 1 января 2004 г. крупным пожаром для Москвы считается случай, когда прямой ущерб превысил 250000 рублей. Особо крупным – когда ущерб превышает 1 млн рублей.

Отношения в сфере предотвращения и борьбы с пожарами в Москве регламентируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». В апреле
2004 г. Правительство Москвы приняло Целевую программу пожарной безопасности на
2005-2007 годы. Согласно программе каждый год на различные противопожарные мероприятия должно выделяться более миллиарда рублей.



Чрезвычайные экологические ситуации на территории Москвы

Чрезвычайными экологическими ситуациями, или экологически опасными ситуациями в современной юридической литературе принято называть природные или техногенные ситуации, влекущие отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью и имуществу человека, жизненно важным интересам общества и государства.

В соответствии с ФЗ № 68-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 28.10.2002 № 129-ФЗ,
от 22.08.2004 № 122-ФЗ) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ-ного и техногенного характера» утверждено Постановление Правительства РФ о классификации чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера. Согласно ему по масштабу распространения и тяжести последствий ЧС подразделяются на:

– – локальные – в результате которых пострадало не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материальный ущерб составляет не более
1 тыс. минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) на день возникновения ЧС, и зона ЧС не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения;

– – местные – в результате которых пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. МРОТ на день возникновения ЧС, и зона ЧС не выходит за пределы населенного пункта, города, района;

– – территориальные – в результате которых пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн МРОТ на день возникновения ЧС, и зона ЧС не выходит за пределы субъекта Российской Федерации;

– – региональные – в результате которых пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, либо материальный ущерб составляет 0,5 млн, но не более 5 млн МРОТ на день возникновения ЧС, и зона ЧС охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации;

– – федеральные – в результате которых пострадало свыше 500, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн МРОТ на день возникновения ЧС, и зона ЧС выходит за пределы более двух субъектов Российской Федерации;

– – трансграничные – поражающие факторы которых выходят за пределы Российской Федера-ции, либо ЧС, произошедшие за рубежом и затрагивающие территорию Российской Федерации.

Чрезвычайные ситуации (ЧС) классифицируются по типам и видам чрезвычайных событий, их инициирующих.

ЧС природного характера.

– Геофизические опасные явления: землетрясения.

– Геологические опасные явления (экзогенные геологические явления): оползни, обвалы, осыпи, склоновый смыв, просадка лессовых пород, провал земной поверхности в результате карста, абразия, эрозия.

– Метеорологические и агрометеорологические опасные явления: бури (9-11 баллов), ураганы (12-15 баллов), крупный град, сильный дождь (ливень), сильный снегопад, сильный гололед, сильный мороз, сильная метель, сильная жара, сильный туман, засуха, заморозки.

– Гидрологические опасные явления: высокие уровни воды (наводнения), половодье, дождевые паводки, низкие уровни воды, ранний ледостав и появление льда на судоходных водоемах и реках.

– Гидрогеологические опасные явления: низкие уровни грунтовых вод, высокие уровни грунтовых вод.

– Природные пожары: лесные, торфяные, пожары степных и хлебных массивов, подземные пожары горючих ископаемых.

– Инфекционная заболеваемость людей: единичные случаи экзотических и особо опасных инфекционных заболеваний; групповые случаи опасных инфекционных заболеваний; эпидемия; инфекционные заболевания людей невыявленной этиологии.

– Инфекционная заболеваемость сельскохозяйственных животных: единичные случаи экзотических и особо опасных инфекционных заболеваний; энзоотии, эпизоотии; инфекционные заболевания сельскохозяйственных животных невыявленной этиологии.

– Поражение растений болезнями и вредителями: прогрессирующая эпифитотия, болезни сельскохозяйственных растений невыявленной этиологии, массовое распространение вредителей растений.

Чрезвычайные ситуации техногенного характера: транспортные аварии (катастрофы); пожары, взрывы, угроза взрывов; аварии с выбросом (угрозой выброса) химически опасных веществ; аварии с выбросом (угрозой выброса) радиоактивных веществ; аварии с выбросом (угрозой выброса) биологически опасных веществ; внезапное обрушение зданий или сооружений; аварии в электроэнергетических системах; аварии на коммунальных системах жизнеобеспечения; аварии на очистных сооружениях; гидродинамичные аварии.

Так, серьезные последствия имело отключение трансформаторов на подстанции Чагино в период с 23 по 24 июля 2005 г. В результате было парализовано движение поездов метрополитена и наземного электрического транспорта, не работали светофоры; на птицефабриках Подмосковья погибло более 700 тыс. кур; в холодильниках продовольственных складов и торговых точек Москвы испорчены тонны пищевых продуктов; Москва-река и ее притоки загрязнены неочищенными сбросами городской канализации. Из-за отказа электрооборудования напряженное положение сложилось в городских лечебных учреждениях.

Чрезвычайные ситуации экологического характера, связанные с изменением:

– – состояния суши (почвы, недр, ландшафта), в том числе наличие тяжелых металлов и радионуклидов и других вредных веществ в почве; кризисные ситуации, связанные с переполнением хранилищ (свалок) промышленными и бытовыми отходами;

– – состава и свойств атмосферы – превышение предельно допустимых концентраций вредных примесей в атмосфере; температурные инверсии над городом; «кислородный» голод в городе; образование обширной зоны кислотных осадков; значительное изменение прозрачности атмосферы;

– – состава гидросферы – резкая нехватка питьевой воды вследствие истощения или загрязнения источников; истощение водных ресурсов, необходимых для организации хозяйственно-бытового водоснабжения и обеспечения производственных процессов;

– – связанные с изменением состояния биосферы – исчезновение видов животных, растений, чувствительных к изменению условий среды обитания; гибель растительности на обширной территории; массовая гибель животных.

На территориях крупных городов широкое распространение начинают приобретать опасные ситуации, получившие название природно-техногенных. Их появление связано с активным антропогенным воздействием на окружающую среду, под влиянием которого возникают новые или ускоренно развиваются существующие медленно протекающие природные процессы, такие как: наведенная сейсмичность, опускание территории, подтопление, карстово-суффозионные провалы, техногенные геофизические поля.

Суть феномена «наведенная сейсмичность» заключается в том, что под влиянием антропогенной деятельности перераспределяются или появляются дополнительные напряжения внутри Земли, играя роль «спускового крючка» в реализации подготовленного природой сейсмического события. К мощным факторам возникновения наведенной сейсмичности относятся мегаполисы, крупные водохранилища, шахты и карьеры, закачка флюидов в глубокие горизонты земной поверхности и пр.

Многие помнят московское землетрясение двадцатилетней давности, однако сейсмическую обстановку в Москве принято считать стабильной.

Опускание урбанизированных территорий происходит вследствие дополнительной статической и динамической нагрузки от зданий, сооружений и транспортных систем города. Еще больший эффект производит извлечение подземных вод. В Москве незначительное опускание территорий имеет место, но пока не привлекает внимания экологически обеспокоенной общественности.

Карстово-суффозионные процессы приводят к образованию воронок, опасных не только для зданий и сооружений, но и для людей. За последние 25 лет в северно-западной части Москвы возникло 42 карстовых провала диаметром до 40 м, а глубиной – до 8 м. В результате их образования пострадали три пятиэтажных дома, которые пришлось разобрать, а жителей – переселить.

Электрические поля блуждающих токов формируются за счет утечек тока с электрофицированного рельсового транспорта, заземленных промышленных установок, со станций катодной защиты и т.д. Они повышают коррозионную активность грунтов по отношению к находящимся в них подземным коммуникациям. Коррозия металлов под воздействием таких полей существенно интенсифицируется и ускоряет разрушение стальных трубопроводов
в 5-10 раз. В Москве она вызывает около 30% повреждений в трубах. Исследованиями установ-лено, что 24% территории города обладает высокой степенью коррозионной опасности, поскольку здесь электрические поля блуждающих токов в сотни раз превышают естественный фон.

Несмотря на то, что среда Москвы в значительной степени урбанизирована, в городе возможны чрезвычайные ситуации природного характера.

Географическое положение столицы избавляет ее от таких губительных природных катаклизмов, как извержения вулканов, наводнения, тропические штормы, схождение лавин и пр. Однако засухи, сильные снегопады, метели, ураганы, оползни время от времени наблюдаются.

Ураганы 1998, 2001 гг. повредили большое количество жилых строений и электрических сетей, нарушили освещение на улицах, нанесли большой ущерб зеленому фонду столицы. Стихия коснулась крупновозрастных деревьев, расположенных в старых районах Москвы, где и так ощущается дефицит озеленения. В ряде районов оказались нарушенными коммуникации.

Жара в мае 2007 г. способствовала возгоранию лесов, торфяников, зданий и сооружений, изменению гидрологического режима водоемов, нарушению здоровья граждан.

Снегопады 2001, 2005 гг., парализовавшие автомобильное и железнодорожное движение, приведшие к обрыву электрических проводов, также создали аварийные ситуации, опасные для жизни людей.

Опасность возникновения чрезвычайных ситуаций в условиях такого насыщенного промышленными предприятиями, транспортными сетями, объектами нового строительства мегаполиса, как Москва, требует образования структуры, специализирующейся на профилактике и борьбе с чрезвычайными ситуациями на территории города.

Создание Московской городской системы предупреждения и ликвидации ЧС (МГСЧС) предусмотрено Законом г. Москвы от 5 ноября 1997 г. № 46 «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

МГСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет 4 уровня: территориальный (городской), административного округа, местный (городского района) и объектовый.

Координирующими органами МГСЧС являются соответственно: комиссия Правительства Москвы по чрезвычайным ситуациям; комиссия Префектуры административного округа, комиссия районной Управы по чрезвычайным ситуациям; объектовая комиссия по чрезвычайным ситуациям.



Понятие государственного управления в экологической сфере

В настоящее время функция государства, направленная на рациональное использование природных ресурсов, охрану природной среды и внедрение в производство новых безотходных технологий, большинством ученых-юристов признана общесоциальной. Это объясняется тем, что деятельность государства в сфере охраны природы проводится в интересах всего общества и будущих поколений.

Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается Конституцией РФ и федераль-ными законами; договорами о разграничении предметов ведении и полномочий (ч. 5 ст. 1 закона РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29.12.2004) и соглашениями о передаче части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ч. 6 ст. 1), заключенными между федераль-ными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Охрана среды обитания жителей Москвы является задачей всех органов городского управления, предприятий, учреждений, организаций, граждан, юридических лиц. Однако для осуществления государственной политики в деле охраны природной среды, обеспечения экологической безопасности, проведения межотраслевой координации и функционального регулирования в данной сфере необходимо построение системы государственного управления в области экологии.

Государственное управление в области экологии – организующая деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной среды обитания.

Субъект управления – орган, учреждение или организация, выполняющие государственные задания в области экологии и наделенные соответствующими функциями.

Объект управления – деятельность граждан в сфере экологии, то есть в области охраны и использования природных объектов – земель, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха.

Объект правового регулирования – это общественные отношения; объект же государст-венного управления – организационная деятельность граждан посредством правоприменения. Содержание государственного управления составляет деятельность аппарата государства, всех его подразделений, организационная работа, призванная обеспечить эффективное функционирование всех сфер общественной жизни в области экологии на основе определенных организационно-правовых норм, применяемых в практике.

В ст. 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Опыт природоохранной деятельности крупнейших мегаполисов мира убедительно свидетельствует, что только в гармонии действий власти и населения, к тому же населения, просвещенного в экологическом плане и сознательно идущего навстречу действиям власти, можно добиться успеха.



Система и компетенция государственных органов регулирования природопользования и охраны окружающей среды

К федеральным органам общей компетенции, осуществляющим (наряду с другими функциями) управление и контроль природопользования и охраны окружающей среды относятся: Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды. Аналогичные органы экологического управления общей компетенции действуют, как правило, в субъектах РФ и муниципальных образованиях. В Москве это – глава администрации (мэр города), Законода-тельное собрание (МГД), Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы, мировые суды.

Система органов исполнительной власти построена согласно Указу Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), созданная в соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2004 № 649 подве-домственна Правительству РФ. Она осуществляет функции, касающиеся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами). Ростехнадзор осуществляет свою деятельность на основании Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) в соответствии с Указом Президента РФ от 05.2004 № 649 также подчинена непосредственно Правительству РФ и осуществляет свою деятельность на основании постановления Правительства РФ от 23.07.2004 г. № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды».

Важнейшие специализированные функции экологического управления осуществляет Министерство природных ресурсов РФ (МПР России). Согласно постановлению Правительства РФ от 6.04.2004 г. № 160 «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» и от 22.07.2004 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» МПР России осуществляет нормативно-правовое регулирование, разрабатывает государственную политику в сфере использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов.

В ведении МПР России находятся Федеральная служба по надзору в сфере природополь-зования (Росприроднадзор) и ряд Федеральных агентств - Федеральное агентство по недрополь-зованию, Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство лесного хозяйства.

Другим специализированным природоохранным органом является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России). В соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 7.04.2004 г. № 181 «Вопросы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации» и от 28.06.2004 № 315 «Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» оно осуществляет правовое регулирование по вопросам использования земель сельскохозяйственного назначения, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов, охоты и охотничьего хозяйства, обеспечения ветеринарного и фитосанитарного благополучия на территории Российской Федерации.

В ведении Минсельхоза России находятся ряд служб и агентств:

- Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство), осуществляющее свою деятель-ность на основании Постановлений Правительства от 7.04.2004 г. № 182 «Вопросы Федерального агентства по рыболовству» и от 7.06.2004 г. № 295 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по рыболовству».

- Федеральное агентство по сельскому хозяйству согласно Постановлениям Правительства РФ от 7.04.2004 г. № 183 ««Вопросы Федерального агентства по сельскому хозяйству» и от 30.06.2004 № 328 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по сельскому хозяйству» осущест-вляет правоприменительные функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом Минсельхоза России; оно предоставляет также услуги противоэпизоотического характера в области обеспечения защиты и карантина растений, химизации в агропромышленном комплексе; организацию эксплуатации мелиоративных систем федеральной собственности; организацию формирования и использования федерального фонда семян сельскохозяйственных растений; ведение мониторинга объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты; формирование информационных банков данных в области ветеринарии, племенного животноводства, селекционных достижений, пестицидов, агрохимикатов, плодородия почв и др.

- Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития), в частности, осуществляет правовое регулирование в сфере территориального зонирования и земельных отношений.

- Иные органы осуществляют отдельные функции управления в сфере охраны окружающей среды.

- Министерство здравоохранения и социального развития РФ координирует и регулирует вопросы охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды обитания и условий жизнедеятельности.

- Федеральная служба по надзору в области защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет функции контроля и надзора в сфере санитарно-эпидемиологического состояния окружающей среды.

- Министерство внутренних дел РФ участвует в надзоре за соблюдением владельцами автотранспорта требований об охране окружающей среды от загрязнения выхлопными газами, в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий (быстрых и непрерывных распространений заболеваний среди людей) и эпизоотии (распространений заболеваний среди животных).

- Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ осуществляет руководство и координацию работ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных радиационными авариями и катастрофами, стихийными бедствиями.



Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы

Снижение вредного влияния различных антропогенных факторов на окружающую среду и здоровье москвичей является приоритетным направлением деятельности Правительства Москвы.

Распоряжением мэра Москвы от 19 января 2001 года органом, осуществляющим государст-венное управление и координацию в сфере охраны и улучшения качества окружающей среды, обеспечения экологической безопасности населения и сохранения биологического разнообразия природного комплекса г. Москвы, а также проводящим государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу на территории г. Москвы, определен Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы.

Основными задачами Департамента природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы являются:

– осуществление функций государственного управления и контроля в области охраны природной среды на территории Москвы, улучшение качества среды, обеспечение экологической безопасности населения и сохранение биологического разнообразия природного комплекса;

– осуществление в пределах своей компетенции координации деятельности территориальных органов исполнительной власти в области охраны среды и природных ресурсов;

– проведение государственной экологической экспертизы;

– осуществление государственного экологического контроля за деятельностью радиацион-ноопасных объектов, расположенных на территории Москвы, в том числе на территориях закрытых и режимных объектов и предприятий;

– регулирование в пределах своей компетенции совместно с органами исполнительной власти использования природных ресурсов в целях защиты городской среды;

– формирование региональной нормативной, правовой и инструктивно-методической базы и проведение единой научно-технической политики в области охраны среды;

– управление объектами природно-заповедного фонда, находящимися на территории Москвы, ведение Красной Книги Москвы, участие в формировании системы особо охраняемых территорий;

– обеспечение оперативного представления информации о состоянии среды органам государственной власти Москвы;

– участие в международном сотрудничестве в области охраны природной среды и обеспечение в пределах своей компетенции реализации обязательств РФ, вытекающих из членства России в международных организациях и участия в международных договорах.

В соответствии с возложенными задачами Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы:

– осуществляет в г. Москве комплексное управление в области охраны среды обитания;

– участвует в разработке предложений по основным направлениям государственной экологической политики совместно с другими территориальными органами специально уполномо-ченных государственных органов РФ в области охраны природной среды по городу Москве;

– организует разработку и реализацию общегородских программ и экологических проектов, участвует в разработке прогнозов и программ социально-экономического развития Москвы и инвестиционной политики;

– в рамках своей компетенции подготавливает предложения по разработке и совершенствованию нормативно-правовой базы РФ и городских правовых актов;

– участвует в разработке, согласовывает и утверждает региональные нормативы качества природной среды, правила использования отдельных видов природных ресурсов, лимиты (квоты) на их изъятие, а также правила ведения хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на среду города;

– разрабатывает предложения по совершенствованию экономических методов и механизма управления охраной природной среды и реализует их в рамках своей компетенции;

– разрабатывает и утверждает инструктивно-методическую документацию по установлению и взиманию платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, включая радиоактивные, в природную среду, размещение отходов и иные виды вредного воздействия по определению и возмещению вреда, причиненного загрязнением природной среды;

– организует и проводит работу по взиманию с природопользователей платежей за загрязнение природной среды;

– по поручению Правительства Москвы выполняет функции заказчика по проведению НИР, ОКР и других видов работ в области охраны природной среды;

– организует работы по выявлению и развитию особо охраняемых природных территорий; контролирует в пределах своей компетенции деятельность особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения; осуществляет меры по сохранению биологического разнообразия редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, уникальных природных объектов и комплексов;

– ведет Красную Книгу Москвы, обеспечивает представление материалов для ведения Красной Книги Российской Федерации;

– совместно с территориальными органами других специально уполномоченных государст-венных органов Российской Федерации участвует в ведении кадастров природных ресурсов, а также кадастров особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, периодически переиздает региональный кадастр особо охраняемых природных территорий;

– организует работу Московского городского экологического фонда (Мосэкофонда), который находится в его ведении, участвует в подготовке предложений по формированию и использованию его средств, осуществляет контроль за их целевым использованием. Через своих представителей участвует в управлении Мосэкофондом;

– организует и проводит государственную экологическую экспертизу, а также контролирует выполнение требований, содержащихся в заключениях государственной экологической экспертизы;

– организует и осуществляет на территории Москвы государственный экологический контроль, обеспечивает в пределах своей компетенции контроль за соблюдением требований природоохранного законодательства, дает обязательные предписания по устранению выявленных нарушений и в установленном порядке ограничивает и приостанавливает хозяйственную и иную деятельность, выполняемую с нарушением природоохранных требований;

– осуществляет в установленном порядке выдачу (аннулирование) лицензий и разрешений на проведение деятельности природоохранного назначения, утилизацию, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных отходов, материалов и веществ и т.д.;

– организует подготовку ежегодного доклада о состоянии среды Москвы, участвует в подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации;

– осуществляет организацию экологического мониторинга на территории Москвы и в установленном порядке общее руководство функционированием государственной системы экологического мониторинга на территории города. Ведет учет объектов, загрязняющих природную среду или оказывающих на нее иное негативное воздействие. Составляет и ведет перечень опасных отходов, мест их размещения, а также организует их учет;

– обеспечивает создание и функционирование экологических информационных систем, организует сбор, хранение, обработку, анализ и распространение информации по проблемам охраны среды (и в пределах своей компетенции ? природных ресурсов), ведет совместно с заинтересованными органами Правительства Москвы банки данных об окружающей среде, участвует в ведении банков данных о природных ресурсах и их использовании, о природоохранных и ресурсосберегающих, технических, технологических и организационно-экономических решениях;

– осуществляет в установленном порядке научно-методическое и финансовое обеспечение деятельности подведомственных предприятий и организаций.

Совместно с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти:

– подготавливает предложения по разработке экологических требований для учета их в государственных стандартах, ведомственных инструктивно-методических и нормативно-технических документах;

– организует работу по нормативному и метрологическому обеспечению, стандартизации, а также в пределах своей компетенции – в области регулирования природопользования;

– проводит обязательную сертификацию на соответствие экологическим требованиям;

– разрабатывает и утверждает в пределах своей компетенции перечень работ и услуг природоохранного назначения;

– совместно с органами Правительства Москвы участвует в организации системы всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования, ведет работу по пропаганде знаний в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия;

– в пределах своей компетенции совместно с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти участвует в реализации обязательств, вытекающих из членства РФ в международных организациях и участия в международных договорах по охране среды, обеспечению экологической безопасности и сохранению биологического разнообразия; участвует в международном сотрудничестве, изучает, обобщает и распространяет зарубежный опыт в данной области.

В Департаменте природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы действует коллегия, в состав которой по должности входят председатель Департамента природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы, его заместители, руководители управлений и отделов, а также ведущие ученые и специалисты сторонних организаций. Персональный состав коллегии утверждается Министром природных ресурсов РФ по представлению председателя Департамента природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы и согласовывается с мэром Москвы.

Наряду с Департаментом и в тесном содружестве с ним в городе действует ряд организаций, защищающих экологические права граждан (табл. 1).

Таблица 1

Организации города Москвы, действующие в области охраны природы,

благоустройства, защиты прав и здоровья человека


п/п

Наименование организации

Сфера деятельности

1

2

3

1

Москомприроды.

Оперативная городская экологическая инспекция

(495)2547556

фиксирует нарушения порядка пользования природными ресурсами, сообщения о фактах загрязнения, промышленных выбросах, нарушения норм экологической безопасности

2

Объединение административно-технических инспекций Правительства Москвы

(495) 2545400

благоустройство и санитарная очистка города – чистота и порядок на улицах, стройплощадках, внешнее состояние домов и водоемов

3

Московский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (МосЦГМС)

(оперативная круглосуточная служба)

(495) 1159808, 1112189, 1113308

принимает сообщения о загрязнении воздушного бассейна города, воды и почвы, случаях радиационного загрязнения

4

ГП «Промотходы»

(495) 2031720

принимает сообщения о несанкционированных свалках промотходов в неположенных местах и просьбы о вывозе промотходов

5

МосНПО «Радон»

(495) 9124242, 9116409

принимает сообщения о радиоактивных загрязнениях, о необходимости дезактивации помещений, территорий, объектов, предметов

6

ГП «Экотехпром»

(495) 2541055, 2676292

принимает сообщения о нарушении порядка вывоза бытовых отходов – невывоз отходов, несанк-ционированные помойки – просьбы о ликвидации таких помоек и свалок бытовых отходов

7

МЦ Госсанэпиднадзора

(495) 2873141-Москва

(495) 5861078-М.О.

принимает сообщения о нарушениях санитарных норм, обнаруженных инфекциях, случаях заражения, скоплениях мелких грызунов, опасных инфекциях у животных

8

Главное управление по делам ГОЧС г. Москвы

(495) 4432475

принимает сообщения о чрезвычайных происшествиях и ситуациях в городе: крупные аварии и пожары с человеческими жертвами, значительные выбросы химических веществ в атмосферу и разливы опасных жидкостей, угрожающие безопасности


В случаях нарушения экологических прав граждан, издания незаконных актов чиновниками различных ведомств, их неправомерных решений, действия или бездействия законом предусмотрена возможность обращения с жалобой в вышестоящий орган власти и установлен месячный срок для ответа на жалобу.



Экологический контроль и мониторинг

Экологический контроль и мониторинг являются самостоятельными институтами экологического права. Экологический контроль - это контроль за охраной окружающей среды, то есть контроль за деятельностью. Данная правовая мера направлена на соблюдение экологического законодательства и природоохранных требований субъектами хозяйственной и иной деятельности независимо от организационно-правовой формы и подчинения, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду (ст. 5 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

В состав государственного экологического контроля включен контроль за охраной и использованием отдельных природных ресурсов – земель, вод, лесов, недр, объектов животного мира, атмосферного воздуха. Требования к проведению экологического контроля имеются в ЗК РФ, ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления»,
«О радиационной безопасности».

Закон г. Москвы от 12 мая 2004 г. № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве» был призван регулировать указанные отношения. Для увеличения превентивной роли закона устанавливались повышенные, по сравнению с введенными КоАП РФ, размеры штрафных санкций. Государственный экологический контроль осуществляется государственными инспекто-рами, в обязанности которых входит проведение плановых и внеплановых проверок, анализ данных экологического мониторинга и экологического аудита и результаты обследования состояния объектов государственного экологического контроля.

Однако в связи с изменением федерального законодательства закон претерпел изменения. Из него исключены нормы, закрепляющие за государственными инспекторами г. Москвы по охране природы права на ограничение или приостановление деятельности хозяйствующих субъектов при нарушении ими законодательства об охране окружающей среды. Такое изменение связано с принятием ФЗ от 9 мая 2005 г. № 45 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации», которым введен новый вид административного наказания – административное приостановление деятельности, назначаемое только судом.

В целях приведения московского законодательства в соответствие с федеральным был принят Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 36 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 12 мая 2004 года № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве».

Позже в закон вносились изменения в целях приведения его в соответствие с развивающимся федеральным законодательством в этой сфере.

В отличие от экологического контроля государственный экологический мониторинг – это контроль за состоянием окружающей среды. Согласно ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» экологический мониторинг – комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Этой процедуре посвящается глава Х ФЗ «Об охране окружающей среды».

Порядок организации и осуществления государственного экологического мониторинга установлен Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31 марта
2003 г. № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга».

В зависимости от территории наблюдения экологический мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный.

Закон города Москвы от 20 октября 2004 года № 65 «Об экологическом мониторинге в городе Москве» утвердил организационно-правовые основы и принципы экологического мониторинга, установил административную ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды в части экологического мониторинга.

Данные экологического мониторинга используются органами государственной власти в целях обеспечения экологической безопасности населения, оперативного выявления нарушений природоохранных требований, отслеживания в режиме реального времени залповых выбросов, сбросов, выявления причин или виновников повышенного загрязнения, а также для разработки прогнозов социально-экономического развития, природоохранных программ и отдельных мероприятий по охране окружающей среды.

Указанные два закона города Москвы формируют единый блок, призванный решать комплекс экологических проблем.



Нормирование и техническое регулирование хозяйственной и иной деятельности с позиций экологических интересов

Любая хозяйственная деятельность связана с воздействием на окружающую среду: человек либо что-то изымает из нее, либо что-то вносит. Изымаются, как правило, полезные ископаемые, древесина, вода и другие природные ресурсы, а вносятся, в основном, загрязняющие вещества. Поскольку в настоящее время человечество не в состоянии изменить существующее положение, остается ограничить нормы расхода природных ресурсов и выброса загрязняющих веществ.

Нормированию в области охраны окружающей среды посвящены ст.ст. 19-31 ФЗ «Об охране окружающей среды».

Нормирование осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение ее благоприятного состояния и обеспечение экологической безопасности. Экологическое нормирование представляет собой процесс определения видов, размеров, содержания вредных воздействий на окружающую среду в целом или на отдельные ее элементы, что позволяет рассчитывать на непричинение вреда жизни и здоровью человека, иным охраняемым правом объектам.

По действующему экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды устанавливаются в форме нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических объектов, загрязняющих атмосферный воздух, воду и почву, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий на окружающую среду.

Нормативы качества окружающей среды являются едиными для всей территории России. Однако согласно ст. 6 ФЗ «Об охране окружающей среды» субъекты РФ имеют право ужесточать нормативы применительно к наиболее экологически вредным загрязняющим веществам.

Важную роль играют нормативы предельно допустимого вредного воздействия (ПДВ) на состояние окружающей среды. Эти нормативы, определяющие предельные размеры вредных воздействий на состояние окружающей среды, устанавливаемые для отдельных источников таких воздействий. Они являются основным инструментом при регулировании соблюдения нормативов качества окружающей среды.

Для Москвы с ее загазованностью и огромным количеством отходов особенно большое значение имеют два документа: Порядок установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г., и Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г.

Проекты нормативов предельно допустимых вредных воздействий на состояние окружающей среды разрабатываются хозяйствующими субъектами, а затем утверждаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды.

Особенностью нормирования предельно допустимого загрязнения окружающей среды транспортными средствами является то, что нормативы содержания загрязняющих веществ в выхлопных газах закрепляются в государственных стандартах (ГОСТах). Такие стандарты утверждаются специально уполномоченным государственным органом.

Согласно ст. 29 ФЗ «Об охране окружающей среды» ГОСТами устанавливаются требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля. В настоящее время на смену стандартизации и сертификации пришло техническое регулирование, при котором комплексно решаются задачи установления требований к продукции (работам и услугам) и их соответствия. Ранее стандартизация и сертификация регулировались самостоятельными актами.

Под техническим регулированием понимается правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных экологических требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе экологических требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование в области оценки соответствия.

Техническое регулирование содержит два основных экологически значимых элемента:

– – установление, применение и исполнение требований ко всем стадиям обращения с экологически значимой продукцией, а также выполнению работ или оказанию услуг;

– – оценка их соответствия.

При этом выделяются два вида требований в зависимости от их юридической силы: обязательные и добровольные.

Техническое регулирование – новое направление российского законодательства. Его основы закреплены ФЗ от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании».

Цель реформы – уйти от огромного количества ГОСТов и СНиПов, которые предполагают жесткую стандартизацию требований к продукции, ее производству, хранению и фактически сдерживает развитие рыночной экономики.

Согласно Закону вместо стандарта используется технический регламент – документ, принятый международным договором, ратифицированный Российским государством в порядке, установленном Федеральным законом, Указом Президента РФ или Постановлением Правительства РФ, и устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в т.ч. зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Однако с 1 июня 2003 г., когда закон вступил в силу, ни один технический регламент принят не был. В настоящее время планируется внесение в закон о техническом регулировании поправок, согласно которым в переходный период, устанавливаемый до 2010 г., технические регламенты должны приниматься не федеральными законами, а постановлениями Правительства. Предполагается, что к 2010 г. должны появиться 7 общих (по вопросам безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и прилегающих к ним территорий; пожарной безопасности; биологической безопасности; экологической безопасности; ядерной и радиационной безопас-ности; электромагнитной совместимости и др.) технических регламентов. Они должны обеспечить защиту здоровья или жизни граждан, имущества государства и частных собственников, охрану окружающей среды, защиту от введения в заблуждение приобретателя.



Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза

Важную роль в обеспечении выполнения экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных решений играют оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза. В экономически развитых странах обе меры реализуются в рамках одного правового института ОВОС.

Согласно ст. 1 Конвенции ООН «Об ОВОС» от 25 февраля 1994 г., под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается рациональная процедура оценки возможного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду. Воздействие означает любые последствия планируемой деятельности, включая здоровье и безопасность людей, состояние флоры и фауны, почвы, воздуха и других материальных объектов.

Ст. 14 Закона об экологической экспертизе указывает, что документация, представляемая на государственную экологическую экспертизу, должна содержать материалы ОВОС. Проведение данной процедуры регламентируется Положением «Об ОВОС в Российской Федерации», утвержденным приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г.

ОВОС осуществляется заказчиком (инициатором) потенциально вредной деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования, например, при разработке технико-экономического обоснования проектирования и строительства того или иного объекта. В городах, в частности в Москве, ОВОС проводится на стадии так называемого градостроительного задания.

Главное назначение этой процедуры – обеспечение заказчиком планируемой деятельности требований экологического законодательства на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения. ОВОС способствует:

– – выявлению видов и уровней воздействия этой деятельности на природу;

– – прогнозированию изменений состояния среды в случае осуществления планируемой деятельности и ее социально-экономических последствий;

– – выработке мер по обеспечению охраны среды в соответствии с требованиями законодательства РФ об охране окружающей среды.

Другими словами, ОВОС является превентивной мерой, призванной не допустить появления хозяйственных и иных объектов или осуществления хозяйственной деятельности с нарушением требований законодательства об охране природы и использования природных ресурсов. Однако ст. 29 ФЗ № 232 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» исключила из ст. 32 Закона об охране окружающей среды часть 2, гласившую «ОВОС проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений», т.е. практически упразднила рассматриваемую процедуру. Кроме того, ФЗ № 232 дополнил ст. 24 Градостроительного кодекса РФ пунктом 18 «Внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения осуществляется без проведения общественных слушаний».

Согласно ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. (с изм. 2007 г.), экологическая экспертиза - правовая мера, направленная на установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническим регламентам и законодательству в области охраны окружающей среды в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

В соответствии с действующим законодательством исключительное право на проведение ГЭЭ предоставлено специально уполномоченным на то федеральным органам (Ростехнадзору и Росприроднадзору). На региональном уровне такие структурные подразделения имеются в природоохранных органах субъектов РФ. Все вместе они образуют единую систему ГЭЭ.

Принципами ГЭЭ являются:

– – презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой деятельности;

– – обязательность проведения экспертизы до реализации проекта;

– – комплексность оценки воздействия на среду;

– – обязательность учета требований экологической безопасности;

– – достоверность и полнота информации, представляемой на экспертизу;

– – независимость экспертов;

– – научная обоснованность, объективность и законность заключения экспертизы;

– – гласность, участие общественных организаций, учет общественного мнения;

– – ответственность экспертов за дачу ложного показания.

Порядок проведения ГЭЭ приведен также в ст. 10 Закона и в Положении о ГЭЭ.

Начало срока проведения ГЭЭ устанавливается не позднее, чем через 1 месяц после ее оплаты и приема комплекта необходимых материалов и документов. Срок поведения экспертизы зависит от сложности объекта, но не может превышать 6 месяцев.

Согласно ФЗ от 29 декабря 2004 г. № 199 Москве как субъекту РФ с 1 января 2007 г. предоставлено право производить ГЭЭ всех объектов регионального уровня силами специального экспертного подразделения в составе Москомприроды. Кроме того, Москва имеет право принимать свои нормативные акты в области экологической экспертизы, а также осуществлять контроль за исполнением законодательства в данной области.

Экспертная работа в Москве может осуществляться в отношении следующих объектов (ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» с изм., внесенными ФЗ № 232):

- проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ;

- проекты целевых программ субъектов РФ, предусматривающих строительство и эксплуа-тацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействия на окружающую среду в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов.

Как отмечают эксперты, уровень качественной подготовки исходно-разрешительной документации (ИРД) и проектов нового строительства недостаточно высок. Основные причины отклонения данных видов документации следующие:

– – несоответствие предложений по застройке функциональному назначению территории;

– – наличие предложений по уплотнению застройки без достаточного градостроительного и экологического обоснования компенсационных мероприятий;

– – вырубка деревьев;

– – небрежное оформление материалов, отсутствие необходимых согласований;

– – неправильное применение методик расчетов выбросов вредных веществ в атмосферу, использование неутвержденных методик;

– – отсутствие в составе проектов разделов по благоустройству и озеленению и пр.

В плане-графике строительства объектов, утверждаемых Правительством Москвы, отмечается наличие участков без какой-либо экологической проработки с несогласованной ИРД.

Правительство Москвы проводит политику упорядочения землепользования и развития городского строительства в соответствии с градостроительной документацией. Поэтому значительно уменьшилось поступление на экспертизу исходно-разрешительной документации на отвод земельных участков, количество же градостроительной документации выросло почти вдвое.

Высокие темпы городского строительства при неудовлетворительной работе с населением по этим вопросам префектур и районных управ Москвы приводят к возникновению социальных конфликтов, о чем свидетельствует увеличение числа жалоб жителей. Эксперты и комиссии ГЭЭ призваны не только отвечать заинтересованным москвичам, но и рассылать ответы на запросы исполнительной и законодательной власти, общественных организаций и пр.

Разработка и введение в практику откорректированной по замечаниям комиссий ГЭЭ нормативной и инструктивно-методической документации, исходно-разрешительной докумен-тации, зонированию территории города обеспечивают более полный учет экологического фактора, прежде всего, на ранних стадиях планирования развития городских территорий и инвестиций.

Однако Закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» исключил из законодательства нормы, устанавливающие экологический и санитарно-эпидемиологический надзор. Таким образом, практически упразднены экологическая и санитарно-эпидемиологическая экспертизы. Единствен-ной экспертизой, которую должен будет проходить объект, остается единая государственная экспертиза проектной документации. Учитывая отмену лицензирования в строительстве и необязательность строительных норм, нагрузка на природную и окружающую среду в самом ближайшем времени может приобрести необратимые размеры.



Правовая основа экологического страхования

С переходом к новым хозяйственно-правовым отношениям между центром и регионами, между предприятиями и региональной администрацией компенсация ущерба, наносимого природе, тяжелым бременем легла на местные власти и предприятия. Причем предприятие любой формы собственности обязано не только компенсировать понесенные убытки, но и предотвращать возникновение новых.

Систему российского страхового законодательства составляют: нормы гражданского законодательства; Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; нормы иных законодательных и подзаконных актов, регулирующие вопросы личного имущественного страхования; законодательство субъектов Федерации о страховании.

Законом РФ «Об охране окружающей среды» введено обязательное государственное экологическое страхование. Оно осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков (ст. 18). Под экологическим риском понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для окружающей среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями (ЧС) природного и техногенного характера.

Согласно ст. 13 Закона г. Москвы «О защите населения и территорий Москвы от чрезвы-чайных ситуаций природного и техногенного характера» от 5 ноября 1997 г. № 46 каждый потенциально опасный объект на территории города подлежит обязательному категорированию (классификации) в зависимости от уровня потенциальной опасности возникновения природных и техногенных аварий и катастроф; данные о категорированных производствах и технологиях, объектах хозяйственной и иной деятельности подлежат включению в Единый классификатор потенциально опасных объектов, утверждаемый Правительством Москвы. Ст. 39 того же Закона обязывает организации, осуществляющие деятельность, связанную с повышенным риском возникновения ЧС, застраховать свою ответственность за причинение ущерба гражданам и природной среде.

В Правительстве Москвы также идет проработка проекта Закона «О финансовых гарантиях возмещения ущерба, причиненного аварийным загрязнением окружающей среды», который, в частности, рассматривает экологическое страхование как один из вариантов покрытия ущерба.

Экологическое страхование является одним из видов страхования гражданской ответственности предприятий за вред, причиненный здоровью и имущественным интересам третьих лиц в результате загрязнения среды вследствие аварий или катастроф.

Под экологическим страхованием понимается финансовая деятельность по формированию за счет взносов предприятий социальных денежных фондов (резервов) для компенсации вероятных убытков, связанных с нанесением ими ущерба природной среде. Компенсацию убытков принимает на свою ответственность страховщик.

Объектом экологического страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими и юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнения земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна на территории действия конкретного договора страхования.

Выплата по страховке производится только после наступления страхового события (случая).

Страховое событие (случай) – внезапное, непреднамеренное нанесение ущерба природной среде в результате аварий, приведших к выбросу загрязняющих веществ в атмосферу, загрязнению почвы, сбросу сточных вод в водный объект.

Договор страхования заключается на основании письменного заявления страхователя произвольной формы и анкеты, в которой учитываются следующие реквизиты:

1) наименование, адрес и телефон страхователя или должностных лиц, характер экологи-ческого риска, размер занимаемых помещений;

2) на основании данных бухгалтерского учета и ответственности – объем годового оборота в денежном выражении; планируемый годовой оборот;

3) сведения о производственной деятельности предприятия – общий срок функционирования предприятия, род его деятельности, данные о проводимых обследованиях на предмет загрязнения предприятием окружающей природной среды;

4) данные об окружающей среде – численность и плотность населения, характер использо-вания площадей – под жилье, сельское хозяйство, леса, общественный транспорт и т.д. – характер почвы, наземных и подземных вод, берется ли вода из местных естественных источников;

5) сведения о характере производственного процесса, используемых видах сырья и материалов, производимой продукции;

6) сведения об основных выбросах и отходах – их тип, объем, методы удаления, в течение каких сроков осуществляется, методах контроля за состоянием среды, установленных нормативах допустимого загрязнения;

7) степень подверженности риску краткосрочных и длительных выбросов, предпринимаемые меры по их предотвращению, возможности для локализации и уменьшения последствий, предлагаемые размеры ущерба;

8) данные о нарушении предприятием требований, связанных с охраной среды, – как часто превышаются нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ, были ли случаи наказания за загрязнение среды и предъявления исков.

На основании представленных данных решается вопрос о возможности заключения договора страхования и рассчитываются страховые платежи. Страховщиком производится расчет суммы страховых платежей, которую должен уплатить страхователь.

Страхователю выплачивается возмещение за иски, предъявленные в течение срока действия договора, а также за иски, поступившие в течение 1 (2, 3) лет после окончания действия договора, но при условии, что страхователь впервые осознает обстоятельства, которые привели к предъявлению этого иска, и сообщит об этом страховщику в период действия договора страхования.

Страхователю, который в течение двух и более предыдущих лет без перерыва заключал договоры экологического страхования, и если по этим договорам не производилась выплата страхового возмещения, представляется скидка с платежа (премии) при заключении нового договора на последующий срок.

Страховщик может отказать в выплате страхового возмещения в случаях:

– если он потребовал во время действия договора от страхователя, чтобы страхователь принял определенные меры, сокращающие вероятность загрязнения, но страхователь не сделал этого;

– если страхователь проявил небрежность в выполнении своих обязанностей после наступления страхового случая или предъявления иска;

– если страхователь не дает согласия или иным образом препятствует участию страховщика в рассмотрении дел в суде, арбитраже и т.д.

Страховое возмещение выплачивается:

– физическим лицам – путем выдачи чека, перечисления во вклад, наличными деньгами или почтовым переводом по их желанию;

– юридическим лицам – путем перечисления на их счет в соответствующем кредитном учреждении.

К страховщику, выплатившему страховое возмещение, переходит в пределах этой суммы право требования, которое страхователь имеет к лицу или организации, ответственным за причиненный ущерб (регрессный иск). Споры, возникающие между страховщиком и страхова-телем, рассматриваются в судебном порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации.

Важно отметить, что страховые операции могут служить одним из источников средств для финансирования мероприятий по обеспечению экологической безопасности.

В настоящее время в Государственной Думе готовится проект Федерального закона «Об экологическом страховании», на принятии которого настаивают субъекты РФ, в том числе и Москва.



Плата за загрязнение природной среды

Плата за загрязнение природной среды представляет собой форму возмещения экологического ущерба от выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязненных сточных вод в поверхностные и подземные водные объекты.

Этот вид платы призван быть основным источником получения средств, необходимых для компенсации юридическими и физическими лицами ущерба от загрязнения природной среды, выполнения работ по ликвидации последствий загрязнения, а также должен обеспечить повышение экономической заинтересованности и ответственности природопользователей в выполнении нормативных экологических требований. Так, согласно законодательству Москвы, плата за загрязнение среды производится следующим образом.

Природопользователи определяют без согласования с Департаментом природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы на год с поквартальной разбивкой величину платы за загрязнение окружающей среды и представляют налоговым инспекциям до 1 февраля текущего года сведения по форме согласно приложению 1 «Расчет отчислений от платы за загрязнения окружающей природной среды, направляемых в Федеральный бюджет Российской Федерации и бюджет города Москвы», установленный распоряжением мэра Москвы от
27 октября 1999 г. № 1207-РМ к Временному порядку направления 10% платы за загрязнение окружающей среды в доход Федерального бюджета РФ и бюджета города Москвы.

Указанные расчеты, согласованные с Департаментом, природопользователи представляют налоговым инспекциям не позднее 1 апреля текущего года.

При расхождении сумм платы в Федеральный бюджет и бюджет города Москвы, указанных в расчетах, предприятия и организации недовнесенную сумму платы перечисляют в доход соответствующего бюджета не позднее 1 апреля текущего года. Суммы платежей, излишне внесенные в бюджет, засчитываются предприятию в счет предстоящей платы следующего квартала. Налоговые инспекции по указанным расчетам вносят соответствующие уточнения в карточки лицевого счета природопользователя.

По истечении квартала природопользователи без согласования с Департаментом определяют фактические размеры платы за загрязнение окружающей среды и не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют налоговым инспекциям расчет по форме согласно приложению 2 к Временному порядку направления 10% платы за загрязнение природной среды в доход Федерального бюджета РФ и бюджета города Москвы «Расчет отчислений от платы за фактическое загрязнение окружающей природной среды, направляемых в Федеральный бюджет Российской Федерации и бюджет города Москвы», установленный распоряжением мэра Москвы от 27 октября 1999 г. № 1207-РМ.

В соответствии с принятыми федеральными органами исполнительной власти нормативными правовыми документами нормативы платы зависят от размера загрязнения и подразделяются на три вида:

– в размерах, не превышающих нормативы предельно допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ и размещения твердых отходов;

– в пределах установленных лимитов – выбросов, сбросов, размещения отходов;

– за сверхлимитное загрязнение природной среды.

Расчет платежей за загрязнение природной среды выполняется отдельно по каждому ингредиенту, затем результаты суммируются. Если масса загрязняющих веществ не превышает нормативы предельно допустимых выбросов, размер платежей определяется как произведение массы выбросов на базовый норматив платы за допустимые выбросы с применением коэффициентов, учитывающих экологическую ситуацию в Москве.

Размеры платежей за загрязнение природной среды подлежат корректировке в сторону снижения, если субъектом хозяйствования в результате выполнения природоохранных мероприятий обеспечивается:

– повышение экологичности выпускаемой продукции;

– снижение концентрации токсичных выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

– сокращение объема потребления природных ресурсов, объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также размещения твердых отходов.

На сумму долевого взноса могут освобождаться от платежей природопользователи, участвующие в финансировании за счет собственных средств региональных и межрегиональных экологических программ. В счет платежей можно засчитывать часть собственных средств природопользователей, направленных на внедрение новых технологий, снижающих загрязнение среды.

Правительство РФ предоставило Правительству Москвы право по согласованию с Департаментом природопользования и охраны окружающей среды и органом, ответственным за санитарно-эпидемиологическое состояние России, снижать размеры платы за загрязнение окружающей среды или освобождать от нее отдельные организации.

Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия» отнесено к компетенции субъектов РФ, но их органам исполнительной власти не предоставлено право вводить дополнительные платежи за пользование природными ресурсами, загрязнение природных объектов, размещение отходов и др.



Экологический аудит

Предприятия-природопользователи, расположенные в городах, обязаны с одной стороны выполнять требования по организации рационального природопользования и охране городской среды от влияния своей деятельности, а с другой – обеспечивать экологическую безопасность предприятия путем защиты от чрезвычайных ситуаций различного характера.

Инвестиционная привлекательность и реальная стоимость предприятий стали определяться не только экономическими показателями их хозяйственной деятельности, но и в значительной мере их «экологичностью».

Возникла необходимость независимой квалифицированной оценки соответствия деятельности предприятия требованиям норм и правил о безопасности, охране природной среды, защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Одним из таких механизмов является экологический аудит.

Под экологическим аудитом понимается независимая комплексная документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности (ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Однако далее в Законе этот термин ни разу не упоминается.

Поэтому руководством к действию служит ФЗ от 7 августа 2001 г. «Об аудиторской деятельности» (с изм. и доп.).

В РФ применяются как добровольный, так и обязательный экологический аудит.

Необходимость оценки соответствия деятельности предприятия требованиям законодатель-ства о безопасности, об охране природы, о рациональном природопользовании, о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера обусловили развитие в России экологического аудита. Многие иностранные инвестиции в экономику России требуют проведения обязательных программ экологического аудита.

В первую очередь, это требование относится к инвестициям, осуществляемым через Европейский и Международный банки реконструкции и развития. Аудирование проводится по методикам банков специализированными, в основном, западными фирмами, действующими на российском рынке экологических услуг. Полученное аудиторское заключение влияет на решение об инвестировании проекта.

Нормативная правовая база российского экологического аудирования находится в стадии формирования. В этой области отсутствуют общепринятые понятия и определения; существует множество различных мнений по поводу целей, функций, задач экологического аудита.

До настоящего времени аудиторская деятельность осуществляется согласно приказам Госкомэкологии РФ от 30 марта 1998 г. № 181 и от 16 июля 1998 г. № 436, а также «Общим требованиям к центрам по обучению специалистов в области экологического аудита в системе Госкомэкологии России и порядка их аккредитации», утвержденных Госкомэкологии РФ
31 мая 1999 г. № 01-22/24-154.

На федеральном уровне нормативно-правового акта об экологическом аудите пока не существует, хотя Госдумой разрабатывается проект ФЗ «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации». В ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. имеются отдельные нормы и положения, относящиеся к данному вопросу. В ряде субъектов РФ принимаются законы об экологической безопасности, экологическом страховании, содержащие положения в отношении экологического аудита.

В соответствии с ФЗ от 25 сентября 1998 г. № 158 «О лицензировании отдельных видов деятельности» на проведение аудиторской деятельности требуется лицензия. Москомприродой осуществляется развертывание работ по экологической сертификации, экологическому аудиту, учету экологического фактора при приватизации предприятий в Москве.

Правительством Москвы были приняты постановления от 27 августа 2002 г. № 693-ПП
«Об экологическом аудите» и от 22 июля 2003 г. № 568-ПП «Об утверждении Временного положения о Системе экологического аудита в городе Москве, Временного порядка проведения экологического аудита, Критериев отнесения организаций города Москвы к числу рекомендованных для проведения экологического аудита». Эти документы регламентируют функционирование Системы и экологического аудита и порядок его проведения.

Главными вопросами, на которые должен ответить экоаудитор, являются следующие:

– осуществляется ли управление риском в процессе работы предприятия, его деятельности по обеспечению собственной безопасности и безопасности природной среды;

– соответствует ли деятельность предприятия по управлению риском установленным нормам, правилам и требованиям;

– способствует ли управление риском повышению инвестиционной привлекательности (безопасности) предприятия.

– Объектами экоаудирования являются предприятия, включенные в Единый классификатор потенциально опасных предприятий Москвы, а также в перечень объектов, подлежащих экологической экспертизе.

При проведении экоаудита осуществляется независимая высококвалифицированная проверка выполнения предприятиями требований природоохранительного законодательства, установлен-ных общеотраслевых норм и правил, правильности и полноты отчетной, учетной, текущей эксплуатационной, организационной, финансовой и иной документации по охране окружающей среды с выдачей рекомендаций и предложений по совершенствованию природоохранной деятельности. Аудирование может сопровождаться инспектированием предприятия в целом, его отдельных объектов, сооружений, оборудования, контрольно-измерительной аппаратуры, мест складирования отходов и т.д. на предмет выяснения их состояния, работоспособности оборудования, реализации запланированных для них мероприятий, а также проверкой правильности расчетов.

Однако при введении в практику этой прогрессивной природоохранной меры возможны искажения: ряд хозяйствующих субъектов склонен рассматривать сертификат экологического аудита как индульгенцию всех прошлых и свободу действий в отношении будущих право-нарушений природоохранного законодательства. Отсутствие единой концепции экологического аудита, нечеткость отдельных процедурных вопросов, недостаточное приближение к российской действительности и, наконец, спорность применяемой в теоретической части терминологии требуют как совершенствования теоретических основ, так и детализации отдельных положений экоаудита.



Понятие экологических правонарушений

В ФЗ «Об охране окружающей среды» понятие «экологическое правонарушение» не упоминается. Согласно ст. 81 ныне отмененного Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в качестве экологического правонарушения рассматривалось виновное противоправное деяние, нарушающее природоохранное законодательство и причиняющее вред окружающей среде и здоровью человека.

Вред, причиняемый нарушением правовых экологических требований, является экологическим, или экогенным вредом.

Ответственность за экологические правонарушения неодинакова для граждан и должностных лиц по сравнению с предприятиями, учреждениями и организациями. В условиях рыночной экономики последние стали собственниками и юридическими лицами, следовательно, тяжесть ответственности для них увеличилась. Это особенно наглядно проявляется в случаях административных правонарушений. Например, сокрытие или искажение экологической информации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до
10 МРОТ; на должностных лиц – от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц – от 100 до 200 МРОТ.

В Москве установлены довольно жесткие штрафные санкции за правонарушения в сфере экологии. В 2005 г. с нарушителей было взыскано 617 млн руб. штрафов, в 2006 г. – 148 млн руб.



Виды ответственности за экологические правонарушения

Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения – санкция, распространяющаяся на должностных лиц предприятий, учреждений и организаций за противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником его трудовых обязанностей, связанных с осуществлением планов и мероприятий по охране окружающей среды и рациональному природопользованию, за нарушение нормативов качества окружающей среды, за нарушение требований природоохранного законодательства, которые они должны выполнять, исходя из занимаемой должности. Статьей 192 трудового кодекса РФ установлены следующие меры дисциплинарного воздействия: замечание, выговор, увольнение. Возможно лишение премий и других материальных поощрений.

Дисциплинарная ответственность наступает только за экологические правонарушения, совершенные сотрудником в процессе своей трудовой деятельности при исполнении им своих должностных обязанностей.

Дисциплинарная ответственность налагается администрацией предприятия.

В ряде случаев возможна замена дисциплинарной ответственности на административную, однако такая процедура должна быть прямо предусмотрена в нормативных актах.

Материальная ответственность за экологические правонарушения – имущественная ответственность в соответствии с трудовым законодательством работников и должностных лиц, по вине которых предприятия, учреждения и организации понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением. Этот вид ответственности предусмотрен Трудовым кодексом РФ.

Под гражданско-правовой ответственностью за экологические правонарушения понимается имущественная ответственность граждан и юридических лиц за экологические правонарушения, устанавливаемая в соответствии с нормами гражданского и экологического законодательства.

Имущественная ответственность за противоправное причинение вреда состоит в полном возмещении ущерба. Согласно ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» вред рассматривается как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных ландшафтов и истощение природных ресурсов.

Ст. 77 Закона расширяет понятие вреда окружающей среде: это загрязнение, истощение, порча, уничтожение, нерациональное использование природных ресурсов, деградация и разрушение естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иное нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Данная статья (пункт 3), а также ст. 1064 ГК РФ называет вредом не только реальный ущерб, но и упущенную выгоду.

Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением экологического законодательства, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. В случае отсутствия таковых – в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Возмещение ущерба производится добровольно, в противном случае – по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда. На основании их решения вред, причиненный окружающей среде, может быть возмещен возложением на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

Учитывая длительность многих природных процессов, иски о компенсации экологического вреда могут быть предъявлены в течение 20 лет.

Главная особенность гражданско-правовой ответственности заключается в том, что она предусматривает восстановительную функцию, а административно- или уголовно-правовая ответственность – функции карательные.

Административная ответственность за экологические правонарушения – ответствен-ность, наступающая только за конкретные экологические правонарушения, указанные в законе как административные, и применяемая судами, органами, должностными лицами, комиссиями, лицами, специально уполномоченными рассматривать дела об административных нарушениях
(ст. 23.1-23.6 КоАП РФ).

Принятие 1 июля 2002 г. Кодекса РФ об административных правонарушениях принесло в область экологического законодательства глубокие изменения. В новом Кодексе перечень правонарушений в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов включен в Восьмую главу. Она содержит 41 состав и является одной из самых больших глав закона. Однако компетенция экологических органов существенно ограничена: в нее входит рассмотрение таких составов, как порча земель, нарушение правил обращения с отходами, правил охраны атмосферного воздуха, среды обитания и правил пользования объектами животного мира, правил охоты и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях. Исключены из компетенции экологических органов составы правонарушений в сфере рационального использования земель, охраны и использования недр, охраны и использования водных объектов, правил лесопользования, правил охраны рыбных запасов и мониторинга загрязнения окружающей среды.

Ст. 27.4. КоАП РФ сузила правовую базу участия общественности в охране окружающей среды и свела почти к нулю общественный экологический контроль, особенно в сфере охраны заповедных территорий, рыбных запасов и животного мира.

КоАП РФ потребовал приведения в соответствие с федеральным законодательством ряда законов г.Москвы. Законом города Москвы от 18 января 2006 года № 5 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области охраны окружающей среды» внесены изменения в Закон города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 «О защите зеленых насаждений», Закон города Москвы от 14 июля 1999 года № 33 «Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям», Закон города Москвы от 12 мая 2004 года № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве», Закон города Москвы от
26 сентября 2001 года № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве». Все изменения условно можно разделить на три группы: дополнение городских законов новыми составами административных правонарушений, расширение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и увеличение размеров штрафных санкций за отдельные экологические правонарушения.

Сотрудники инспекционного экологического контроля Департамента природопользования и охраны окружающей среды Москвы при проведении проверок активно используют московское законодательство. Всего по статьям КоАП РФ (в основном, ст.ст. 8.1 и 8.2) в 2005 г. было вынесено 1108 постановлений о привлечении к административной ответственности. Согласно Законам г. Москвы «О защите зеленых насаждений» было вынесено 663 постановления;
«Об особо охраняемых природных территориях» - 40, а всего по московскому законодательству - 940 постановлений, и применены меры административной ответственности.



Экологические преступления

Несмотря на то, что в УК РФ понятие экологического преступления отсутствует, его можно сформулировать следующим образом: экологические преступления – общественно опасные, предусмотренные уголовным законом деяния, посягающие на общественные отношения по сохранению качественно благоприятной природной среды, рациональному использованию ее ресурсов и обеспечению экологической безопасности населения.

Иные преступления, связанные с природными ресурсами, но не обладающие указанными выше признаками, не являются экологическими. Например, незаконная продажа леса на корню является уголовным преступлением.

Предметом экологических преступлений является природная среда в целом и отдельные природные ресурсы: земля, ее недра, почва, растительность, животный мир и пр.

Субъектами экологических преступлений могут быть должностные и физические лица,
в т.ч. иностранные граждане, совершившие правонарушения, связанные с природопользованием или охраной среды на территории России.

Система экологических преступлений состоит из преступлений общего характера (например, нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами – ст. 246 УК) и специальных экологических преступлений (например, преступления, посягающие на обществен-ные отношения в области охраны и рационального использования животного мира, – ст. 258 «Незаконная охота»).

В Москве наиболее часто совершаются экологические преступления, предусмотренные статьей 260 УК «Незаконная порубка деревьев и кустарников» и ст. 256 УК «Незаконная добыча водных животных и растений».

В 2005 г. в Москве возбуждено 155 уголовных дел по статьям главы 26 УК РФ. Из них 81 дело направлено в суд. Следует отметить, что в 2005 г. по сравнению с 2004 г. количество дел, направленных в суд, уменьшилось на 11,9%.

Общая сумма вреда, причиненного окружающей среде Москвы в результате экологических преступлений, составила 41 884 447 рублей. Общая сумма возмещенного вреда окружающей среде составила 306 104 рубля. Такие показатели обусловлены увеличившейся нагрузкой на одного инспектора экологической милиции.

Проведенная с личным составом экологической милиции работа по совершенствованию сбора и закрепления доказательств при обнаружении признаков экологических преступлений приносит положительные результаты. Наметился рост качества составления процессуальных документов на этапе доследственной проверки по выявленным преступлениям.

Нельзя не отметить, что такие действенные меры, как уголовно-правовые, применяются в настоящее время недостаточно. Это обусловлено причинами экономического и общественно-политического характера. Сказывается нехватка сил и средств, значительные их затраты на предупреждение и борьбу с общеуголовной, экономической, организованной преступностью. Выявление, регистрация, возбуждение уголовных дел о преступлениях против природной среды в этих условиях не получили приоритета. В ряде случаев уголовные дела по экологическим преступлениям вообще не возбуждаются или необоснованно прекращаются.



Экологические функции органов внутренних дел

Экологические преступления, в основном, подведомственны двум правоохранительным ведомствам: прокуратуре и органам внутренних дел. Определенные функции по охране окружающей среды осуществляют ФСБ РФ (в лице Пограничной службы) и судебные органы.

Рост экологической преступности имеет место в регионах с наибольшей антропогенной нагрузкой. Так, по данным ИЦ ГУВД Московской области, в 2006 году было зарегистрировано
371 преступление, но эти цифры не отражают реальную обстановку, поскольку многие экологические преступления не регистрируются.

Раскрытию и расследованию экологических преступлений, в соответствии со ст. 2. ФЗ
«Об оперативно-розыскной деятельности», способствует добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу экологической безопасности РФ. Такая информация добывается в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий или действий (ОРД). Сбор оперативно-розыскной информации осуществляют органы внутренних дел.

В соответствии с экологическим законодательством и во исполнение приказа МВД РФ от
12 июня 1993 г. «О мерах по улучшению природоохранной деятельности в МВД РФ» органы внутренних дел призваны обеспечивать взаимодействие с территориальными органами, специализирующимися в области охраны окружающей среды.

18 января 2005 г. было принято Постановление Правительства Москвы № 21 «О совершен-ствовании взаимодействия органов внутренних дел и органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды».

Данное постановление предусматривает передачу штатной численности Управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей среды ГУВД г. Москвы в два подразделения:

225 единиц – на укрепление УГИБДД ГУВД г. Москвы, в котором созданы специализи-рованные взводы по предотвращению загрязнения воздуха автотранспортными средствами;

330 единиц - на укрепление службы участковых уполномоченных с возложением на них обязанностей по выявлению и пресечению экологических правонарушений, в том числе на особо охраняемых природных территориях.

Таким образом, охрана окружающей среды на территории города Москвы в настоящее время осуществляется силами сотрудников трех подразделений ГУВД г. Москвы: экологической милицией, дорожно-патрульной службой и участковыми уполномоченными милиции.

Наибольшим объемом функций обладает экологическая милиция. Именно на Управление по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей среды возложены задачи по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений экологического законодательства. Сотрудники Управления осуществляют обширную деятельность: мобильные экологические группы патрулируют территории города; инспекторы межрайонных отделов по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей среды административных округов участвуют в совместных с контролирующими органами власти проверках деятельности хозяйствующих субъектов, а также территорий в целях выявления нарушений в области охраны окружающей среды.

Кроме того, в соответствии с законами города Москвы сотрудники Управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей среды наделены соответствующими авторитарными полномочиями по составлению протоколов и привлечению виновных к ответственности за отдельные экологические правонарушения, предусмотренные законами города Москвы № 17 «О защите зеленых насаждений» и № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве».

Сведения о применении данных норм об административной ответственности свидетельствуют о достаточно эффективной деятельности экологической милиции.

Так, в 2005 г. экологической милицией выявлено 6 768 экологических административных правонарушений, из них: по КоАП РФ – 4 510, по законам города Москвы – 2 258.

Следует отметить, что в работе экологической милиции имелись и недостатки, «перегибы»
и т.д. Например, отмечалась несогласованность ее деятельности с работой специалистов муниципальных структур в области озеленения и благоустройства. Причиной конфликтов являлось отсутствие специальных знаний у работников милиции, считающих плановую обрезку деревьев экологическим нарушением. Эта проблема могла быть решена путем прохождения сотрудниками ОВД специального краткого курса повышения квалификации, включающего основы дендрологии, лесопаркового строительства, экологического права

При создании Постановлением Правительства Москвы от 18 апреля 2005 г. № 21 в структуре ГИБДД ГУВД г. Москвы специализированных взводов по предотвращению загрязнения воздуха автотранспортными средствами ставилась задача усиления контроля за содержанием вредных веществ в выхлопах автотранспорта. Однако при реализации данной задачи возникли сложности правового характера. Специализированные взводы по предотвращению загрязнения воздуха автотранспортными средствами были созданы в подразделениях дорожно-патрульной службы, сотрудники которой не уполномочены осуществлять проверки содержания загрязняющих веществ в отработанных газах двигателя автомобиля. Такие проверки в структуре ГИБДД ГУВД г. Москвы вправе проводить только государственные инспекторы безопасности дорожного движения в процессе технического надзора. Поэтому актуален вопрос о совместном несении службы инспекторами дорожно-патрульной службы и государственными инспекторами технического надзора.

Органы внутренних дел работают в тесном содружестве с Конституционным Судом РФ, арбитражными судами, судами общей юрисдикции, таможенной службой РФ, прокуратурами.



Природоохранная деятельность прокуратуры

Органы прокуратуры осуществляют свою деятельность по реализации экологического права путем надзора за исполнением экологического законодательства на основании и в рамках ФЗ
«О прокуратуре Российской Федерации».

Природоохранная деятельность прокуратуры – понятие собирательное, отражающее ее многогранную деятельность в области охраны окружающей среды и имеющее целью обеспечение экологической безопасности населения. Эта деятельность в современных условиях становится наиболее важным и приоритетным направлением ее работы. Генеральный прокурор РФ требует считать одним из основных направлений надзорной деятельности прокуроров надзор в сфере экологической безопасности.

Приказами Генпрокуратуры РФ установлен следующий порядок участия специализированных прокуроров в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел. Природоохранные прокуроры поддерживают государственное обвинение в территориальных судах по делам, за расследованием которых они осуществляли надзор, в случаях, предусмотренных законом и приказами Генерального прокурора. В остальных случаях о направлении дела в суд уведомляется соответствующий территориальный прокурор с передачей ему надзорного производства.

Московская региональная природоохранная прокуратура была образована специальным приказом Генерального прокурора РФ от 29 октября 1997 г. № 293-ш. Основные направления ее деятельности – надзор за исполнением соответствующих законов и законностью правовых актов. Проверки исполнения действующего природоохранного законодательства проводятся в обязательном плановом порядке.

Именно благодаря вмешательству природоохранной прокуратуры два хозяйствующих субъекта освободили незаконно занимаемые ими земельные участки на территории государственного национального парка «Лосиный остров». Вопрос относительно отказа ряда предприятий, размещенных незаконно, освободить территорию парка вынесен природоохранной прокуратурой на рассмотрение Правительства Москвы.

Актами прокурорского реагирования на нарушения законодательства, в т.ч. экологического, являются протест, представление, постановление. В прокурорской практике используется информация, направляемая Президенту РФ и Правительству РФ Генеральным прокурором России.

Протест приносит прокурор на противоречащий закону правовой акт – приказ, инструкция, положение и т.д. – в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Прокурор имеет право обращаться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ по этим вопросам. Акты, противоречащие экологическому законодательству, издаются многими организациями: министерствами, ведомствами, службами, предприятиями. Например, незаконные или необоснованные акты о привлечении к ответственности за экологические правонарушения административными комиссиями или санитарными врачами.

Работниками Московской региональной природоохранной прокуратуры опротестовано большое количество незаконных правовых актов, а также внесены представления.



Природоохранная деятельность судов

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические преступления» судам вменено в обязанность обеспечение правильного, единообразного и эффективного применения законодательства об ответственности за совершение экологических правонарушений. Высокая степень общественной опасности этого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства является стабильность среды обитания человека, а также гарантированное статьей 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную природную среду.

В порядке уголовного, гражданского судопроизводства, арбитражного процесса суды призваны рассматривать дела, связанные с экологическими правонарушениями. По гражданским делам они принимают решения, которыми либо удовлетворяют иски, либо отказывают в удовлетворении. По уголовным делам суды признают лиц виновными в совершении преступлений, предусмотренных специальной главой (26) УК РФ, или выносят оправдательные приговоры.

В кассационном или надзорном порядке решения или приговоры могут оставляться без изменения либо отменяться с последующим рассмотрением дела вновь.

Только суды могут окончательно решить вопрос о виновности и применить в соответствии с ГК РФ и УК РФ установленные меры юридической ответственности за нарушение экологического законодательства.

Конституция Российской Федерации (ст. 126, 127) закрепляет право Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики. Разъяснения пленумов этих судов имеют общий не персонифицированный характер и могут рассматриваться в качестве источников экологического права.

Особенно важная роль принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, разрешающему дела о соответствии федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, законов субъектов Российской Федерации ее Конституции.



Показатели (нормативы) качества атмосферного воздуха

Воздух города характеризуется высокой концентрацией загрязняющих веществ вследствие промышленной деятельности, работы энергетических объектов, выхлопов автомобильного транспорта, самолетов, особенно сверхзвуковых и пр. Более двух третей населения Москвы проживают в условиях загрязнения воздуха, превышающего гигиенические нормативы.

Под загрязняющим веществом в воздухе понимается примесь в атмосфере, которая может оказать неблагоприятное влияние на здоровье людей и среду их обитания. Наиболее опасными являются такие загрязняющие вещества, как двуокись углерода, окись азота, сернистые соединения, фенолы, формальдегид, аммиак и др.

Научной основой управления качеством атмосферного воздуха (АВ) в России являются предельно допустимые концентрации (ПДК). В настоящее время нормативы ПДК вредных веществ установлены для примерно 600 химических соединений при их изолированном действии, и дана характеристика комбинированного действия 56 смесей, включающих до 4 веществ. Для более чем полутора тысяч загрязнителей определены ориентировочно безопасные уровни воздействия (ОБУВ). Для атмосферных загрязнений существует две нормативные величины: максимально разовая ПДК определяет реакции человека, которые могут возникнуть при кратковременном воздействии, и среднесуточная ПДК, определяющая реакции, возникающие при длительном поступлении вредных веществ в организм.

Согласно ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» управление его качеством производится на основе установления технических нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ). ПДВ устанавливаются для каждого источника загрязнения таким образом, чтобы в атмосфере, с учетом выбросов других источников, создавалась концентрация, не превышающая ПДК данного вещества. Так, для автотранспорта устанавливаются стандарты на выбросы, – к сожалению,
в 1,7–3,2 раза либеральнее, чем рекомендованные Европейской экологической комиссией.

Важное значение для управления качеством АВ имеют данные о его воздействии на здоровье населения, что является целью развиваемого в настоящее время социально-гигиенического мониторинга воздушного бассейна Москвы. Существующая сеть постов наблюдения, основанная на зонально-функциональном методе – промышленная зона, зеленая зона, жилая застройка и др. – ориентирована на оценку состояния загрязнения воздушного бассейна и прогноза его изменения с учетом метеорологических и климатических условий по всей территории города.



Современное состояние воздушного бассейна Москвы

Основную массу вредных примесей (93%) в АВ выбрасывают автомобили. Доля автомобильного транспорта в загрязнении атмосферы Москвы достигает 90,4%. На одного жителя Москвы в среднем приходится 206,7 кг вредных веществ.

По данным экологического мониторинга, качество АВ Москвы в последние три года существенно не изменилось. Комплексный показатель – индекс загрязнения атмосферы (ИЗА), рассчитываемый по 5 приоритетным для города загрязняющим веществам (окись углерода, диоксид азота, озон и формальдегид) характеризует уровень загрязненности АВ как повышенный.

Загрязнение АВ на территории Москвы неоднородно. Так, на Кутузовском проспекте почти все среднемесячные концентрации озона ниже, чем в Марьино. На загруженных автомагистралях, например, на Ленинском проспекте, где за один час проходит более 12 тыс. машин, ПДК выхлопных газов превышена в 16 раз. То же самое наблюдается в районах Садового кольца, Тверской, Дмитровского шоссе, Ленинградского проспекта. Причем ПДК на проезжей части выше допустимых уровней в 4–16 раз, а на тротуарах – в 2–8 раз. В некоторых районах (АСКЗА в Бирюлево, Новокосино, на ул. Академика Анохина и др.) отмечается актуальное для Москвы вообще увеличение концентрации диоксида азота, но без превышения допустимых норм

Негативное значение имеет пыль, которая не только загрязняет воздух, но и рассеивает и поглощает солнечную радиацию. Поскольку у нас отсутствуют ПДК с месячным и годовым периодом оседания, для оценки фактических среднегодовых концентраций пыли используются среднесуточные ПДК (0,15 мг/м3). Это приводит к занижению показателя степени загрязнения, что может неправильно ориентировать контролирующие организации.

После того или иного события, связанного с выходом искусственных радионуклидов, происходит первичное радиоактивное загрязнение атмосферы. Вторичное радиоактивное загрязнение связано с осевшей на подстилающую поверхность и вновь поднятой ветром в воздух радиоактивной пылью. В настоящее время загрязнению радиоактивной пылью подвергнута не только территория Москвы, но и весь Земной шар.

Как показывает практика, опасными загрязнителями атмосферного воздуха являются крупные животноводческие комплексы и фермы. Даже находясь в Подмосковье – в Мытищинском, Пушкинском, Истринском районах, – они существенно ухудшают состояние воздушного бассейна Москвы.

Все виды загрязнений атмосферного воздуха негативно влияют на здоровье людей.



Мероприятия по охране атмосферного воздуха Москвы

В Москве принимаются меры по повышению качества атмосферного воздуха, удовлетворяющего требованиям социально-гигиенического мониторинга, хотя эта задача представляет собой значительные трудности.

Организовано 50 стационарных и передвижных постов контроля за состоянием атмосферы. Они расположены на пересечениях крупных автомагистралей, в том числе на участке третьего транспортного кольца и в промышленных зонах. Правительством Москвы приобретено и установлено специальное оборудование, нейтрализующее выхлопные газы автомобильного пассажирского транспорта. Начато использование новых, экологически менее опасных, видов автомобильного топлива.

Социологические исследования, проведенные в начале 2003 года, показали, что среди наиболее актуальных мер по улучшению экологической ситуации в городе население называет:

1) постепенное закрытие промзон с выводом из Москвы вредных и опасных для жизни предприятий;

2) преимущественное развитие электротранспорта – трамвай, троллейбус, метро;

3) строительство третьего автомобильного кольца;

4) установка нейтрализаторов выхлопных газов на автотранспорте.

Согласно научным исследованиям и данным социологических опросов в целях уменьшения негативного воздействия транспорта на состояние атмосферного воздуха Генеральный план предусматривает:

– строительство автомагистралей с непрерывным движением протяженностью 600–650 км;

– строительство автомагистралей с преимущественным движением грузового транспорта
220 км и со смешанным движением 130 км;

– строительство и реконструкцию подземных пешеходных переходов и транспортных пересечений;

– совершенствование организации дорожного движения и повышение пропускной способности на 20 пересечениях в одном уровне улично-дорожной сети;

– строительство многоэтажных гаражей и паркингов для личных автомобилей суммарной емкостью 2040 тыс. маш./мест;

– развитие пассажирского электрического транспорта – трамвай, троллейбус, метрополитен – путем уменьшения парка автобусов на 15% с одновременным увеличением количества троллейбусов в 2 раза, трамваев в 2,4 раза;

– оснащение автобусного парка и парка легковых автомобилей нейтрализаторами отработанных газов;

– установление сажевых фильтров на автобусах с дизельными двигателями;

– изменение структуры используемых моторных топлив за счет увеличения количества автомобилей на сжиженном и сжатом газе (7500 автомобилей);

– повышение экологических характеристик моторных топлив путем производства ежегодно
200 тыс. т высокоактанового бензина с моющими присадками, бензина из газоконденсатного сырья и дизельного топлива с антидымными присадками.

Сейчас в России действует стандарт топлива «Евро-2». Предполагается, что стандарт топлива «Евро-3» для всех автомобилей в России будет введен с 1 января 2008 года.

При этом стандарт топлива «Евро-4», который уже действует во всех странах Европы, будет введен в России для вновь сертифицированных автомобилей не ранее 2009 года, а для всех автомобилей – к 1 января 2010 года. Кроме этого, планируется ввести стандарт «Евро-5» для вновь сертифицированных автомобилей с 1 января 2012 года, а для всех автомобилей - к началу 2014 года.



Правовая база управления качеством атмосферного воздуха

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» возвратил субъектам РФ ряд полномочий, изъятых у них ФЗ от 22 августа 2004 г.
№ 122. В части охраны атмосферного воздуха закон предоставил субъектам РФ право осуществлять контроль за его состоянием в целом на территории субъекта, а также на объектах регионального экологического контроля. По результатам такого контроля регионы вправе предоставлять иски о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде нарушением законодательства об охраны атмосферного воздуха.

Вместе с тем, многие вопросы, касающиеся состояния этого природного объекта, остались нерешенными.

Воздухоохранное законодательство объединяет нормативные акты, принятые высшими органами представительной и исполнительной властей РФ и Москвы как ее субъекта, органами местного самоуправления, федеральными ведомствами и другими органами.

Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» определяет общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух:

– запрещает внедрение новой техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают установленным законодательством требованиям по охране атмосферного воздуха;

– разрешает производство и использование топлива на территории России только при наличии сертификатов, подтверждающих соответствие его требованиям охраны атмосферного воздуха;

– запрещает выброс в атмосферу веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей природы не установлена;

– определяет требования при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, и пр.

Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. «О порядке установления и пересмотра гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загряз-няющих) веществ и потенциально опасных веществ» предусмотрены установление и пересмотр гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, в том числе ПДК, ПДУ и т.д.

Правительство Москвы проводит большую работу в области правового регулирования состояния атмосферного воздуха столицы. Большой блок воздухоохранных распоряжений и постановлений сформирован в 1996–1998 гг. Принято Постановление Правительства Москвы от
15 июня 1999 № 547 «О дополнительных мерах по выполнению Постановления Правительства Москвы от 26 ноября 1996 № 943 «О мерах по охране атмосферного воздуха в г. Москве за счет расширения использования сжатого природного газа в качестве моторного топлива на автотранспорте».

Однако эти нормативные правовые документы не имели законодательной силы. Существенной мерой по улучшению качества атмосферного воздуха в столице явился Закон города Москвы от 14 июля 1999 г. № 33 «Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям».

Эта политика городских властей продолжалась и в 2000 г. Были подготовлены распоряжения заместителя Премьера Правительства Москвы от 2 марта 2000 г. № 135-РЗП «О мерах по снижению вредного влияния автотранспорта и спецтехники на автомобильном шасси предприятий и организаций строительного комплекса на экологическую обстановку в г. Москве» и от 17 марта 2000 г. № 170-РЗП «О создании рабочей группы по подготовке программы внедрения установок улавливания паров бензина на автозаправочных станциях в городе Москве».

Таким образом, правовой охране атмосферного воздуха в Москве уделяется большое влияние, что соответствует важности и общечеловеческой значимости этого природного ресурса.



Городской шум и правовые меры борьбы с ним

Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» признает вредными воздействиями на атмосферный воздух температурные, энергетические, волновые, радиационные показатели атмосферного воздуха (шум, вибрацию, ионизирующее излучение и другие факторы).

Проблема снижения шума имеет громадное значение в улучшении среды обитания.

Как физическое явление шум представляет собой сочетание звуков различной силы. По санитарным нормам человек может переносить без особых последствий в течение длительного времени шум уровнем до 40 дБА. При систематическом воздействии шума развивается нейроциркуляторный синдром: головная боль, раздражительность, потливость, неприятные ощущения и боли в области сердца, бессонница.

Уровень автомобильного шума в городах очень велик и продолжает возрастать. Часто в жилых помещениях, больницах, местах отдыха, расположенных вблизи городских магистралей, он достигает 70–75 дБА, при норме для жилых помещений 40–50 дБА днем и 30–40 дБА ночью. Непосредственно на магистральных улицах шум достигает 69–85 дБА и держится в течение
15–16 часов в сутки, затихая лишь с 2 до 4 часов ночи.

Уровень уличного шума определяется составом транспортного потока, интенсивностью и скоростью движения. Он зависит от продольного и поперечного профилей улиц, высоты и плотности застройки, покрытия проезжей части и зеленых насаждений. Большое влияние на уровень шума оказывают тип, возраст и техническое состояние автомобилей, а также доля их в общем транспортном потоке.

Шум проезжающего грузового автомобиля, рейсового автобуса имеет уровень звукового давления не менее 90 дБА. На всех режимах работы они более шумны, чем легковые автомобили, в среднем на 15 дБА. При шуме в 90 дБА человек может находиться не более 8 часов. При повышении шума на каждые 5 дБА свыше уровня 90 дБА допустимая продолжительность пребывания сокращается в два раза.

В часы пик в Москве уровень звукового давления достигает верхнего порога слышимости (болевой порог) 130 дБА, когда самого звука уже не слышно, а чувствуется лишь боль в ушах.

Акустические проблемы создаются также авиа- и железнодорожным транспортом, наземными линиями метро, легким метро, строительными площадками, промышленными предприятиями и иными источниками (бытовой шум внутри жилых кварталов).

Предотвращение шумового воздействия в городах с 1973 года производится на основе подраздела «Противошумовые мероприятия» раздела проектной документации «Архитектурно-планировочное решение».

Особая роль в правовом регулировании уровня шума принадлежит стандартизации и нормированию. До принятия специальных технических регламентов действует ГОСТ 12.1.003–76 «Шум. Общие требования безопасности»; СНиП 1.02.01.–85 и др. Существуют отдельные санитарные нормы для ограничения шума при эксплуатации транспорта, например, утвержденные Минздравом «Санитарные нормы по ограничению шума на подвижном составе железнодорожного транспорта». Разработаны ведомственные нормативные акты, направленные на борьбу с шумом.

Ст. 55 ФЗ «Об охране окружающей среды» обязывает власти субъектов Российской Феде-рации, органы местного самоуправления, юридических и физических лиц при осуществлении хозяйственной и иной деятельности принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума и иных видов физического воздействия на окружающую среду. При планировании и застройке жилых районов, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, производстве и эксплуатации транспортных средств должны разрабатываться меры, обеспечивающие соблюдение нормативов допустимых физических воздействий. Превышение указанных нормативов запрещается; в противном случае нарушение влечет за собой приостановление или прекращение работы предприятий, цехов, агрегатов, иного оборудования, эксплуатации транспортных средств, иных источников вредного воздействия шума до устранения указанных недостатков.

Значимым этапом в решении проблемы городского шума является распоряжение Правительства Москвы от 19 июня 2002 г. № 865 «О порядке проведения строительных и реконструкционных работ на объектах в ночное время», а также принятие столичными депутатами Закона города Москвы от 12 июля 2002 г. № 42 «Об административной ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время в городе Москве». Согласно ст. 96 Трудового кодекса Российской Федерации ночным временем считается время с 22 часов до 6 часов. Основные направления градостроительного развития Москвы на период до 2020 года предусматривают ликвидацию зон шумового дискомфорта на территории жилой и общественной застройки, в рекреационных зонах и общегородских центрах посредством функционального зонирования, применения современных методов застройки, организации дорожного движения, строительства инженерных сооружений, шумозащитных экранов вдоль основных магистралей города и железнодорожных путей. В частности, планируются:

– строительство объектов транспортной инфраструктуры с шумозащитными конструктивными элементами;

– устройство вдоль трасс магистралей полос зеленых насаждений специальной конструкции, обеспечивающей эффективную шумозащиту и снижение концентраций вредных примесей в воздухе;

– устройство вдоль трасс железных дорог на участках, примыкающих к жилой застройке, шумозащитных экранов протяженностью 65 км.

Для уменьшения негативного воздействия авиационного шума предусматривается переход на дневной режим работы аэропортов и использование специальных траекторий набора высоты.



Основные понятия и термины

Радиоактивностью называется самопроизвольное превращение ядер вещества, сопровож-дающееся испусканием ионизирующего излучения в виде корпускулярных частиц, или фотонов. Ионизирующее излучение представляет собой процесс образования ионов разных знаков.

Источником ионизирующего излучения является радиоактивное вещество в рентгеновском аппарате, ускорителе, реакторе и др. Источники ионизирующего излучения подразделяются на техногенные, то есть специально созданные для полезного применения, и природные. В обоих случаях действующим началом выступает радиоактивное вещество, содержащее радионуклиды.

Нуклиды – это ядра изотопов химических элементов, а радионуклиды – соответственно ядра нестабильных изотопов, самопроизвольно распадающихся. Интенсивность распада атомного ядра измеряется в беккерелях (1 Бк равен одному распаду в секунду).

Для альфа-излучения лист бумаги или кожа человека – непреодолимое препятствие. Но попавшая внутрь организма, например, с пищей или радиоактивной пылью альфа-частица может принести вреда несравненно больше, чем другие виды излучения. Бета-частица (электрон) обладает энергией, достаточной для внедрения под кожу на глубину 1-2 см. От гамма-излучения может спасти лишь достаточно толстая плита из свинца, железа, бетона. Рентгеновские лучи во многом подобны гамма-излучению.

Поглощенную организмом дозу альфа, бета, гамма или рентгеновского излучения (порознь или вместе) измеряют в греях (1 Гр = 100 рад = 1 Дж/кг). Но поскольку разные виды излучения в разной степени опасны для живых тканей, в поглощенную дозу вводят специальные коэффициенты для каждого вида радиоактивных лучей и получают более адекватную реальному поражению организма, так называемую, эффективную дозу. Она измеряется в зивертах
(1 Зв = 100 бэр = 1 Дж/кг поглощенной дозы).

Ежегодная средняя эффективная эквивалентная доза внешнего облучения человека от земных источников естественной радиации составляет примерно 0,35 мЗв – чуть больше дозы космического облучения.

Ионизирующее излучение может повреждать клетки живого организма двумя способами: генетическим, при котором изменяются гены и хромосомы, что проявляется в виде генетических дефектов, обнаруживающихся у непосредственных потомков или же через несколько поколений; и соматическим, когда организм постоянно подвергается негативному воздействию. Примерами служат ожоги, некоторые виды лейкемии, выкидыши, глазные катаракты, а также раковые заболевания костей, щитовидной железы, молочной железы и легких.



Источники радиационного загрязнения Москвы

Любой живой организм постоянно подвергается воздействию малых количеств ионизирующего излучения, известного под названием природного, или фонового.

Источниками этого излучения служат космические лучи, воздух, вода, продукты питания, а также радон-222. Последний – это газ без цвета и запаха, образующийся при радиоактивном распаде урана-238, который содержится в незначительных количествах в большинстве почв и горных пород. Он дает около ? годовой индивидуальной эффективной эквивалентной дозы облучения от земных источников радиации. Его присутствие на открытых пространствах неопасно, поскольку он рассеивается ветром до допустимых концентраций. Однако это вещество проникает в здания через трещины и дренажи в фундаментах. Камни, глиноземы, кальций-силикатный шлак, фосфогипс и другие широко распространенные по всей стране и в Москве строительные материалы также могут содержать радон-222. В результате жильцы построенных из них зданий получают приблизительно на 30% больше радиации, чем их соседи из домов, где подобные материалы не использовались. Такое положение характерно и для других стран: США, Японии и пр. Возникает так называемый «синдром больных зданий». По оценкам Агентства охраны среды США, каждый третий из всех американских домов, включая главное здание Агентства, являются больными.

Значительную дозу радионуклидов, поступающих в организм москвичей, поставляют дары моря, концентрирующие еще и стронций-90, и цезий-137. Другой источник внутреннего
облучения – сырая вода. Чай, кофе, супы и другие продукты, требующие кипячения, практически лишены радона. Львиную долю этого радионуклида человек получает в бане или ванной, вдыхая водяной пар.

Радионуклиды выбрасывают в атмосферу ТЭС; в кабинете флюорографии человек получает большую дозу облучения. Источниками радионуклидов являются фосфорные удобрения, светящиеся экраны телевизоров, циферблаты часов, указатели, телефонные табло и диски, фарфоровые зубы, рентгеновские турникеты в аэропортах и пр.

Всего на территории города работает 11 ядерных реакторов, и более тысячи предприятий используют в своей работе источники ионизирующего излучения.

В Москве расположено 20 объектов, которые Постановлением Правительства РФ признаны особо опасными радиационными объектами. Вывоз радиоактивных отходов с этих объектов производится ежегодно.

В непосредственной близости от Москвы в Химках и Лыткарино имеется еще 5 реакторов.

С 2001 г. в Курчатовском институте проводятся работы по реабилитации территорий, загрязненных радиоактивными нуклидами. Но масштаб проводимых работ оказался значительно больше, чем предполагалось, поэтому во втором квартале 2004 г. была запланирована разработка среднесрочной программы, в которой были учтены все потребности в вывозе радиоактивных отходов (не мене 1000 куб. м в год в течение 2004-2006 гг.)

Анализ радиационной обстановки в Москве показывает, что в целом радиационные характеристики находятся в пределах средних многолетних значений. Однако отмечались случаи выявления по отдельным административным округам повышенных значений загрязнения почв (СЗАО, ЮВАО, САО, СВАО). В районе Жулебино имеется участок 20х20 м с 10 очагами МЭД до 900 мкр/час; в Подмосковье подобные участки отмечены в Балашихинском, Люберецком, Долгопрудненском районах.

К сожалению, проблемы радиоактивного загрязнения города с повестки дня не сняты. Очаги такого загрязнения продолжают выявляться на строительных объектах при производстве земляных работ, на несанкционированных свалках, при потере контроля над источниками излучения, обнаружении загрязненных продуктов питания и др.



Законодательная база регулирования радиационного режима Москвы

В соответствии с распоряжением Премьера Правительства Москвы от 20 июня 1997 г.
№ 6432-РП «О совершенствовании системы радиоэкологического контроля на территории
г. Москвы» МосНПО «Радон» и Главному управлению ГО и ЧС Москвы была вменена в обязанность реорганизация системы учета закрытых источников ионизирующего излучения (ИИИ) в информационно-поисковую систему слежения за качественными и количественными показателями радиационных веществ и ИИИ, находящихся в эксплуатации в учреждениях и организациях г. Москвы. Префектам административных округов предлагается выделить МосНПО «Радон» по одному участку земли для сооружения и оборудования постов радиационного контроля.

В 2000 г. Москва приняла Комплексную программу «Обеспечение радиационной безопасности населения г. Москвы на 2001-2003 гг.», которая затем была пролонгирована до 2006 г. Она выделялась в бюджете города отдельным приложением, причем ее финансирование жестко контролировалось.

ГУ ГО ЧС по распоряжению мэра Москвы подготовило следующую программу о радиационной безопасности населения города Москвы на 2006-2008 гг. Основной акцент в программе сделан на обеспечение радиационного контроля за ситуацией в городе и на соблюдение радиационной гигиены.

Для ограничения облучения населения установлены радиационные нормативы. Они направ-лены на то, чтобы снизить уровень облучения настолько, насколько это практически возможно.

Вся необходимая информация о радиоэкологическом состоянии города поступает в заинтересованные организации для принятия соответствующих решений: в Правительство Москвы, префектуры административных округов, органы Федеральной службы по надзору в сфере прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службы по атомному надзору, МПР России, штаб гражданской обороны.

8 августа 2001 г. Правительством Москвы принято Положение о Московском радиоло-гическом контроле, согласно которому его осуществляет НПО «Радон». Каждый житель Москвы может обратиться в НПО «Радон» для расчета дозы индивидуально получаемого облучения.

Однако многими специалистами отмечается, что существующий способ сбора информации о радиационной обстановке в городе давно устарел и не отвечает современным требованиям. Необходимо создавать локальные системы радиационного контроля, включающие определение аэрозоли воздуха. Назрела проработка вопроса о медицинских источниках облучения населения при проведении рентгено-диагностических процедур.

Необходима также программа, дающая четкие указания, какие дозы излучения от какого объекта существуют на территории города, представляющая информацию об утилизации радиоактивных веществ и указывающая источник финансирования этих операций.



Современное состояние водоемов Москвы

Водные объекты являются источниками питьевой воды, без которой невозможна жизнь. Под вод-ным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, пос-тоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (ст. 1 ВК РФ). Водные объекты Москвы – это городские реки, озера, пруды, ключи, источники.

Общая протяженность реки Москвы составляет около 500 км, из них в черте города – 75 км. На всей протяженности река полностью зарегулирована водоподъемными плотинами и гидроузлами. В черте города протекает 70 малых рек и ручьев, более 20 из которых являются притоками реки Москвы. Наиболее крупные ее притоки – Яуза, Сетунь, Истра. Кроме того, в реку Москву поступают воды из Химкинского водохранилища, станций аэрации городской канализации, стоки промышленных предприятий и городской сети.

Москва-река получает питание за счет дождевых (12%), талых (61%) и грунтовых вод. Площадь бассейна Москва-реки – около 17,6 тыс. кв. км, что составляет 37,5% площади всей Московской области.

Москва всегда славилась небольшими, но очень живописными водоемами – естественными озерами, болотами и рукотворными прудами. Еще 200 лет назад таких водоемов было более 850, сегодня же их осталось 314 общей площадью 882,2 га.

В границы города вошла группа Косинских озер.

Из бывших болот наиболее известны Сукино (частично ставшее акваторией Южного порта), Козье (Патриаршие пруды), Пашенное (ул. Руставели), Погорелое (на территории Высокопет-ровского монастыря), Балчуг (между Москвой-рекой и Водоотводным каналом).

Из прудов – Головинские, Верхний, Малый и Большой в районе Водного стадиона;
13 Измайловских прудов, в числе которых Красный и самый крупный – Лебедянский; Царицынские пруды и рядом с ними Шипиловский и самый большой в Москве Борисовский пруд, Оленьи пруды в Сокольниках и др.

Водные объекты города испытывают значительную антропогенную нагрузку вследствие их использования для нужд промышленности и энергетики, культурно-бытового водопользования и рекреации. Притоки Оки – реки Москва и Клязьма – в течение ряда лет характеризуются как «грязные». Максимальные концентрации нефтепродуктов, аммонийного и нитратного азота, соединений меди в этих притоках превышают ПДК в десятки раз. Основным источником урбаногенного загрязнения поверхностных вод являются городские сточные воды – стоки промышленных предприятий и коммунального хозяйства – наряду с поверхностными стоками с территорий города. Существует также опасность загрязнения городских водоемов радиоактивными отходами путем их непосредственного слива в водный объект, смыва почвенных частиц с загрязненной местности или выпадениями из загрязненной атмосферы.

Весомый «вклад» в загрязнение водоемов города вносят городские станции аэрации, сбрасывающие недостаточно очищенные до нормативных показателей сточные воды в р. Москву и сооружения МП «Мосводосток», неудовлетворительно очищающие стоки промпредприятий.

В настоящее время многие красивейшие реки и водоемы Москвы и Подмосковья превращаются в грязные сточные канавы. Они засоряются промышленными и сельскохозяйст-венными предприятиями, автомобилистами, туристами, рыбаками. В водоемы сбрасывают строительный мусор, испорченные продукты, отслужившие свой век автомобили.



Современное состояние грунтовых вод Москвы

К тяжелым последствиям ведет загрязнение не только поверхностных, но и грунтовых вод. К пресным подземным водам в соответствии с ГОСТ 2874–82 относятся подземные воды с сухим остатком до 1 г/дм3 (в некоторых случаях – до 1,5 г/дм3). В целом на всей территории города состав грунтовых вод техногенно изменен, а их температура повышена.

Под Москвой из старых водопроводных и канализационных труб выливаются потоки вод, содер-жащих кислоты. Это приводит к тому, что известняки, на которых стоит город, подвергаются усилен-ному растворению – карстованию, что может повлечь за собой различные аварии на поверхности.

В последнее время отмечаются случаи загрязнения подземных вод нефтепродуктами. Эти причины способствуют повышению их агрессивности, создают угрозу загрязнения питьевого водоносного горизонта, могут привести к подъему жидких и газообразных углеводородов к поверхности земли, что чревато возникновением взрыво- и пожароопасной ситуации в городе.

Из 50 родников, находящихся на территории Москвы, ни один полностью не соответствует СНиП, даже родник «Царевна-лебедь», пользующийся повышенным спросом у москвичей. Водой из некоторых родников нельзя даже мыть руки.

За рубежом для очистки грунтовых вод используется водная и болотная растительность, что у нас еще не получило распространения.



Актуальные проблемы современного водного законодательства Москвы

ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122 изъял, а ФЗ от 29 декабря 2004 г. № 199 возвратил субъектам РФ ряд полномочий в области охраны окружающей среды. В сфере охраны водных объектов субъектам РФ предоставлено право участвовать в организации и ведении государственного мониторинга и предъявлять иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам.

3 июня 2006 г. был введен в действие новый Водный кодекс РФ. Несмотря на длительное обсуждение, он не получил одобрения ни государственной, ни общественной ЭЭ. Тем не менее, ВК РФ является основой правоприменительной, в том числе, судебной практики, влияет на использование и охрану водных объектов Москвы.

Ст. 1 определяет основные понятия, используемые ВК-2006, тем самым, придавая им общеобязательный характер. При этом такие определения ст. 1 ВК-95 г., как вода, поверхностные воды, подземные воды, загрязнение, засорение и пр., в число основных понятий не включены, хотя их смысл раскрывается в соответствующих статьях.

ВК РФ (ст. 55) определяет круг собственников и основные требования к охране водных объектов, осуществляемые собственником. Поскольку главным собственником водных объектов является РФ, выполнение определенных функций возлагается на органы государственного управления специальной компетенции – Федеральное агентство водных ресурсов, Министерство природных ресурсов РФ, Госкомсанэпиднадзор.

Охрану приватизированных водных объектов осуществляют собственники, которые принимают необходимые меры по предотвращению их загрязнения и истощения, а также по ликвидации последствий других негативных воздействий.

В соответствии с ВК-2006 устанавливается право собственности субъектов РФ на пруды и обводненные карьеры, находящиеся на земельных участках, собственником которых является данный субъект РФ. Кроме того, государственным органам субъектов РФ может быть передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование физических или юридических лиц на основании договора или решения (ст. 26 ВК РФ).

Три вида водопользования: изъятие воды в промышленных объемах, выработка гидроэнергии, пользование акваторией в рекреационных целях – должны осуществляться не на основании лицензии, а в соответствии с договором водопользования. Договор заключается между водопользователем и органом исполнительной власти субъекта Федерации и регистрируется в водном реестре, который ведет Федеральное агентство водных ресурсов. Одиннадцать видов пользования осуществляются на основе выданного решения – бесплатного аналога ранее действующих лицензий.

Водное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (пункт «к» части 1 ст. 72 Конституции РФ). С принятием ВК-2006 подзаконные акты Москвы в области водных отношений, основанные на старом ВК, то есть:

– распоряжение первого вице-премьера Правительства Москвы «О реализации проекта строительства цеха механического обезвоживания осадков сточных вод на 19-й иловой площадке» от 2 июня 1998 г.;

– постановления Правительства Москвы от 10 февраля 1998 № 101 «О комплексе мер по охране, восстановлению, оздоровлению рек Москвы, Яузы, других водных объектов города и благоустройству прилегающих к ним территорий», от 17 февраля 1998 № 124 «О генеральных схемах водоснабжения, канализации, концепции отвода и очистки поверхностного стока г. Москвы на период до 2010 г.
(с изменениями на 24 ноября 1998 г.)» и от 3 мая 2000 № 399 «О сохранении, обустройстве и использовании природных родников на территории города Москвы»;

– распоряжения Премьера Правительства Москвы от 24 апреля 2000 № 398-РП «О создании экспериментального снегоплавильного пункта в Юго-Западном административном округе (с изме-нениями на 14 ноября 2000 года)»; от 5 июня 2000 № 560-РП «О реализации проекта строительства завода по механическому обезвоживанию осадков сточных вод на 19-й иловой площадке МГП «Мосводоканал»; от 24 ноября 1998 № 911 «О совершенствовании механизма управления и контроля за состоянием реки Москвы и ее притоков»;

– распоряжения заместителя Премьера Правительства Москвы от 27 мая 1997 № 558-РЗП
«Об оперативных мерах по очистке акватории р. Москвы»; от 5 января 2001 № 4-РЗП
«О проведении первоочередных работ по очистке русла реки Яузы» будут изменены, дополнены, или признаны фактически утратившими силу.

Водное законодательство Москвы – система подзаконных актов, состоящая из законов г. Мос-квы, распоряжений премьера и вице-премьера Правительства Москвы, постановлений Правительства Москвы, направленная на охрану и рациональное использование водных ресурсов столицы.

До принятия ВК-2006 не все вопросы водоохранного законодательства Москвы были нормативно урегулированы. В частности, не решен вопрос государственного контроля за источниками водоснабжения Москвы, находящимся на территории других субъектов Федерации. В настоящее время еще не закончена работа по принятию постановлений Правительства РФ, которые, по сути, должны сделать кодекс работоспособным. Таким образом, водные отношения некоторое время будут оставаться недорегулированными и запутанными.



Водоохранные зоны Москвы

Водоохранные зоны - территории, примыкающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (ч. 1 ст. 65 ВК РФ).

ВК устанавливает размеры водоохранных зон только за границами поселений.

Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью: до 10 км – 50 м; от 10 до 50 км – 100 м; от 50 до 100 км – 200 м. Для рек, ручьев, протяженностью менее 10 км от истока до устья водоохранные зоны совпадают с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохранной зоны истоков реки, ручья – 50 м.

Таким образом, водоохранная зона такой крупной реки, как Волга, сокращена с 500 до 200 м. Тем самым сделана попытка узаконить застройку водоохранных зон и береговой линии.

Положение, запрещающее строительство в прибрежной полосе, отсутствует. Поэтому согласно ВК-2006 возводить постройки разрешено не только в водоохраной зоне, но при условии оборудования их очистными сооружениями - и в прибрежной защитной полосе, то есть на расстоянии 30-50 м до воды.

Размеры и границы воодоохранных зон на территории Москвы устанавливаются, исходя из конкретных условий планировки и застройки в соответствии с Генеральным планом.

Для участков рек, заключенных в закрытые коллекторы, водоохранные зоны не устанавливаются.

Водоохранная зона источников питьевого водоснабжения Москвы является особо охраняемой территорией. Ее границы определяются на карте, а в натуре отмечаются особыми знаками.

Согласно федеральному и московскому экологическому законодательству водоохранные зоны следует избавить от складов, гаражей, мастерских и пр. Но для этого необходимо определить четкие границы водоохранных зон, чего пока не сделано. У городских властей на это нет полномочий, вести работу должна федеральная структура – Московско-Окское бассейновое управление. Эта организация уже составила смету работ, но денег на воплощение у нее нет и не предвидится. Поэтому нет законных оснований требовать от предпринимателей, чтобы они передвинули свои предприятия или убрали с берегов дебаркадеры.

Кроме того, Министерство окружающей среды Московской области неохотно сотрудничало со своими московскими коллегами и не принимало мер к предприятиям, сбрасывающим в реки свои канализационные стоки. Теперь же, после его упразднения, положение, по-видимому, еще больше осложнится.

Московская региональная природоохранная прокуратура выявила в Мытищинском, Пушкин-ском и Истринском районах Подмосковья более 200 животноводческих ферм, расположенных в охраняемых зонах и спускающих в воду рек навозные массы, поскольку очистные сооружения на фермах отсутствуют. Самый крупный штраф за ущерб водоохранным зонам – 140 млн 900 тыс. руб. – был наложен на АОЗТ «Останкино».

На территории памятника природы «Долина реки Яузы» природоохранной прокуратурой Москвы были выявлены нарушения ФЗ «Об охране окружающей среды» и «Об особо охраняемых природных территориях» – захламление и загрязнение со стороны ряда хозяйствующих организаций.

Правительство Москвы пришло к решению вывести все «экологически вредные» предприятия с территории бассейна реки Яузы, примыкающей к особо охраняемой природоохранной зоне национального парка «Лосиный остров». Власти мегаполиса решили продолжить превращение северо-востока столицы в один большой гидропарк. Территории, лежащие по берегам Яузы, Лихоборки, Чермянки и речушки Ички, будут приспособлены для отдыха, развлечений и спортивных занятий горожан.

Начать облагораживание 12 прибрежных зон намечено с очистки самих рек. Попутно подлежащие реконструкции земли предполагается освободить от размещенных здесь гаражей и автостоянок. Взамен решено построить современные многоярусные гаражи, но вне природоохранных зон. А непосредственно «у воды» станут возводить только культурно-досуговые и спортивно-развлекательные комплексы, небольшие торговые центры, кафе и рестораны.

Работы по благоустройству речных территорий одновременно начнутся в Бибиреве, Северном Медведкове, Свиблове, а также в Лосиноостровском, Ярославском и Бабушкинском районах.
По планам основная масса пойменных земель СВАО преобразится уже к 2010 году.

Власти Московской области обвиняют «Мосводоканал» в деятельности, наносящей вред подмосковной природе: в результате многолетнего функционирования станций водоподготовки накоплены массивные донные отложения в бассейне реки Москвы, а также в Клязьминском, Пироговском и других водохранилищах, токсичные инфильтраты которых отравляют подземные водоносные горизонты. В водах, поступающих в Московскую область и якобы очищенных «Мосводоканалом», обнаружено многократное превышение предельно допустимых концентраций токсичных веществ. В результате в ряде населенных пунктов области, расположенных ниже московских очистных сооружений, отмечается необычно высокий уровень онкологических, эндокринных и других заболеваний, а также случаи мутаций растений, рыб и домашних животных.

При этом платежи за загрязнение окружающей среды, как и налоги от хозяйственной деятельности «Мосводоканала», поступают в бюджет Москвы.



Перспективы обеспечения Москвы питьевой водой

Питьевая вода должна соответствовать широко известной триаде требований: быть безопасной в эпидемиологическом отношении, безвредной по химическому составу и обладать благоприятными органолептическими свойствами.

Источниками водоснабжения города Москвы являются реки Москва и Волга.

Для организации водоснабжения столицы созданы запасы воды в верховьях этих рек и их притоков на территории трех областей (Московской, Смоленской и Тверской) за счет Московско-Вазузской и Волжской водных систем. Они состоят из цепочки водохранилищ, соединенных каналами. Волжская гидротехническая система включает Иваньковское, Икшинское, Учинское, Пестовское, Пяловское, Клязьменское и Химкинское водохранилища. В составе Московско-Вазузской гидротехнической системы – Можайское, Рузское, Озернинское, Истринское, Вазузское, Яузское и Верхне-Рузское водохранилища.

В связи с постоянным увеличением численности лиц, проживающих в Москве и пользующихся водными объектами как источниками питьевого водоснабжения, а также с ослаблением требований к охране водоохранных зон большое значение имеют Санитарные правила «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Москвы». Они определяют гигиенические требования к организации и содержанию зон санитарной охраны (ЗСО) московского водопровода. На основании этих санитарных правил разрабатывается Проект ЗСО Московского водопровода.

Московский регион с 10-миллионным населением, развитой многоотраслевой промышлен-ностью, высокой концентрацией транспортных средств, плотными жилой и общественной застройками требует надежной и эффективной работы самой крупной в России системы водоснабжения. Водоснабжение является одной из важнейших составляющих санитарного и экологического благополучия города.

По водообеспеченности на одного человека Россия занимает третье место после Бразилии и Канады. Каждый житель Москвы расходует в день от 400 до 470 л воды. Для сравнения: расход воды на человека в некоторых зарубежных городах составляет (в литрах): в Брюсселе –141;
в Афинах – 160; Барселоне – 235; Лондоне – 286; Вене – 317.

Эти цифры говорят о том, что там вода значительно дороже, чем в Москве, и, экономя воду, люди экономят деньги. Если в наших квартирах будут поставлены счетчики, о чем в последнее время все чаще говорится, расход воды резко сократится.

Московский водопровод сегодня – это 6 млн куб. м воды в сутки, 10 тыс. км трубопроводов, по которым круглые сутки вода доставляется потребителям, а также несколько систем промышленного водоснабжения: Юго-Восточная, Кунцевская, Черкизовская, Крымская и Южная. Из этих систем каждые сутки для производственных нужд предприятий подается около
300 тыс. куб. м воды непосредственно из рек и водохранилищ.

Из рек и водохранилищ вода поступает на водопроводные станции: Рублевскую, построенную в 1903 г., Восточную – в 1937 г., Северную – в 1952 г. и Западную – в 1964 г. Здесь она осветляется, освобождается от примесей, запаха, болезнетворных бактерий.

Качество воды, поступающей в водопровод, тщательно контролируется. Проводятся лабораторные проверки питьевой воды по 46 химическим и биологическим показателям и по всему водному пути – в 140 точках. Кроме того, независимая химическая лаборатория «РОСА», объединившая усилия специалистов Мосводоканала и французской фирмы SAUR, контролирует качество как исходной, так и питьевой воды по 181 химическому, 11 бактериологическим и
40 биологическим показателям.

Тем не менее, качество питьевой воды в столице далеко от идеального.

Хлорирование, основной метод очистки воды от вредных для здоровья веществ и болезнетворных бактерий, не всегда эффективно.

Более качественно действует новая технология озонирования, разработанная по заказу городского хозяйства конструкторами столичной «оборонки». На Восточной станции работает установка для получения озона. Воду, обогащенную озоном в усовершенствованных смесителях, пропускают через микропористую мембрану, задерживающую частицы органики диаметром до сотни доли микрона. Озон практически полностью удаляет неприятные запахи, снижает цветность воды и улучшает ее вкусовые качества.

Программа озонирования воды прошла все необходимые согласования в Правительстве Москвы и подготовлена к утверждению мэром города. Остается ждать, когда питьевая вода на всех четырех водопроводных станциях столицы будет очищаться именно таким образом.

Качество водопроводной воды в Москве оценивается как неудовлетворительное. Водопроводная вода по экономическим причинам не фторируется; из-за износа труб содержит посторонние примеси: ржавчину, мельчайшие осколки труб и другие продукты коррозии, песок и пр.; из-за образования застойных зон насыщена продуктами жизнедеятельности водной микрофлоры; хлорирована, то есть потенциально имеет в своем составе летучие хлорорганические соединения, некоторые из которых являются канцерогенными.

Ориентация питьевого водоснабжения Москвы преимущественно на поверхностные водоемы определяет необходимость охраны водохранилищ и трактов водоподачи от непосредственного попадания загрязнений, а также водосборов речных бассейнов путем ограничения хозяйственной деятельности в их пределах.

С целью оздоровления городских водоемов разработана «Генеральная схема обводнения территории Москвы на период до 2010 г.». Генеральным планом г. Москвы до 2020 года планируется обеспечение качества питьевой воды на уровне стандарта ВОЗ по физико-хими-ческим, органолептическим, микробиологическим показателям. К сожалению, все современные стандарты построены по принципу «не более», ограничивая, таким образом, лишь верхние пределы содержания тех или иных веществ.

– Генеральным планом г. Москвы до 2020 г. предусмотрено снижение объемов потребления питьевой воды за счет ее экономии в жилом секторе, сокращение водопотребления питьевой воды в промышленности, постепенное сокращение и к концу планируемого периода прекращение подачи воды из системы Мосгорводопровода в область. Уменьшение расходов воды для бытовых нужд населения планируется осуществить путем полной замены устаревшего сантехнического оборудо-вания в домах и квартирах; установок водосчетчиков; создания механизмов экономической заин-тересованности водопользователей в экономии воды; образовательных программ для населения и др.

Вопросы очистки реки Москвы и ее притоков являются приоритетными в водоохранной политике исполнительной и законодательной властей города, о чем свидетельствует принятие законодательных документов, обеспечивающих организацию водоохранных работ и выделение инвестиций из городского бюджета и Мосгорэкофонда на их выполнение. Однако до сих пор нерешенным остается вопрос об организации снегосвалок и предотвращении сброса загрязненного снега в речные объекты. Не хватает снегоплавных пунктов. Около 10 лет этот вопрос обсуждается, выпускаются регламентирующие и нормативные документы, а грязный снег попадает в водотоки и загрязняет водные объекты.



Понятие и состав земель Москвы

Городскими землями считаются территории различного назначения в границах, узаконенных соответствующими землеустроительными государственными актами на уровне Правительства РФ, и отделенные чертой поселений от других земель. Установление черты поселений производится на основе утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Утверждение и изменение черты поселений определяются законами субъектов Российской Федерации.

Границы Москвы являются неотъемлемой частью Генерального плана, разрабатываются органами государственной власти города по согласованию с органами власти Московской области и утверждаются Правительством РФ.

В соответствии со ст. 73 Земельного кодекса РФ все земли Москвы используются в соответствии с ее Генеральным планом на основе общегородского зонирования, а также проектами планировки и застройки. Правила застройки являются нормативным правовым актом органа местного и городского самоуправления, устанавливающим порядок градостроительной деятельности. Эти Правила разрабатываются на основе Генерального плана и включают в себя схему зонирования – градостроительные регламенты для каждой зоны (графический материал и текстовые материалы).

В Генеральном плане Москвы применительно к использованию земель определяются: зоны различного функционального использования и ограничения на использование территорий таких зон; соотношение застроенной и незастроенной территории; территории резерва; иные меры по развитию Москвы.

В состав земель Москвы входят земельные участки:

– жилой и общественной застройки;

– общего пользования – площади, улицы, проезды, дороги, парки и др. территории, занятые зелеными насаждениями, водоемы, пляжи и др.;

– промышленной, коммерческой и коммунально-складской застроек;

– транспорта, связи, инженерных коммуникаций;

– особо охраняемых территорий и объектов природозаповедного, природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;

– водных объектов – поверхностные водотоки, замкнутые водоемы, поверхностные водоемы, акватории, водоохранные зоны, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения;

– сельскохозяйственного использования.



Проблемы подтопления городских земель

За последние 40 лет в столице зарегистрировано около 50 местных провалов, которые сопровождались выходом из строя и обрушением конструкций жилых, общественных и технических зданий и сооружений. Основная причина провалов – подтопление. Подтопление – повышение уровня грунтовых вод до глубины от 1,5 до 3 м (СНиП).

Причиной подтопления в городских условиях являются, прежде всего, утечки из подземных водонесущих коммуникаций, изменение подземного пространства с нарушением естественных путей стока вод, а также усиленный полив улиц летом и таяние снега над тепловыми магистралями в холодные месяцы. Вследствие этого питание грунтовых вод в городе в 2-3 раза выше, чем за его пределами.

Подтопление может повлечь за собой провалы и аварии. Именно подтопление стало причиной провала мостовой и обрушения дома на ул. Большая Дмитровка.

По мнению ученых, подтопленные территории занимают около 40% площади, заключенной в границу МКАД. По данным Института экологии, в течение 8 лет можно ожидать подтопления
89% территорий в ВАО, 50% в СВАО, ЮВАО, САО и СЗАО. Наиболее угрожающая ситуация складывается вдоль Щелковского, Дмитровского, Варшавского шоссе и шоссе Энтузиастов, между Яузой и Ярославским шоссе и между Южным портом и Капотней, в Мневниках.

Прогнозирование и предотвращение явлений подтопления имеют важное практическое значение, так как уровень грунтовых вод существенно меняет условия строительства и эксплуатации уже существующих подземных сооружений, что приводит к увеличению водотоков в подземные выработки (например, на ст. м. Боровицкая); то же самое касается наземных зданий с глубокими подвалами. Подъем грунтовых вод приводит к ухудшению аэрации почв и корнеобитаемой зоны; смене окислительной обстановки в зоне аэрации на восстановительную; увеличению влажности приземного слоя воздуха. Эти факторы негативно отражаются на здоровье человека, способствуют появлению в подтопленных подвалах комаров и плесневых грибов. Кроме того, подъем грунтовых вод может вызвать подтопление подземных частей любых зданий и сооружений.

Изменение гидрологической обстановки часто является причиной активизации карстово-суффозионных процессов – оседания, оползания участков поверхности из-за выщелачивания растворимых солей или переупаковки минеральных частиц под влиянием смачивания.

Основание города изрыто огромным количеством полостей разной величины, степень устойчивости которых не проверяется. Центр Москвы местами оседает со скоростью более 60 мм в год. В северо-западной части города выявлено 10 неблагополучных участков, а в целом по Москве 15% территории признано потенциально опасной зоной.

Карстовая зона находится, в основном, в районе Хорошевского шоссе: имеется 7 потен-циально опасных площадей, приуроченных к долинам рек Москвы и Яузы. Наиболее опасной является территория между ул. Расплетина на западе, Поликарпова и 1-го Хорошевского проезда на востоке, Маршала Соколовского и Тепличным переулком, южной окраиной Центрального аэродрома на севере и Хорошевским шоссе – на юге. Площадь этого участка составляет 4,3 кв. км.

Незначительная карстово-суффозионная опасность наблюдается в районе Солянки. Но над карстовыми пещерами лежат мощные и плотные глинистые слои. Причина же ряда обрушений, потрясших Москву: аквапарка в Ясенево, крыши автостоянки у магазина Metro – лежащие над основанием города слои большого древнего поселения, не обладающие достаточной прочностью, глубина которых достигает 15-20 м.

Эти деградационные процессы, а также изменения теплового загрязнения и характеристик физических полей также способствуют развитию трудно прогнозируемых опасных геологических и технических явлений: образованию провалов, ям, воронок, что ведет к деформации зданий и сооружений, разрушению инженерных коммуникаций. Последнее время «провалы» отмечены в Раменках, на Мичуринском проспекте, на Сретенке и др.

Одной из наиболее распространенных антропогенных форм воздействия на геологическую среду является строительство гражданских и промышленных объектов. На значительной территории Москвы, используемой для строительства, находятся грунты с низкой несущей способностью. Техногенные отложения сплошным чехлом покрывают центр столицы, а также участки естественных понижений и речных пойм.

Вопросы правового регулирования состояния подземных вод разработаны недостаточно.
В проекте Закона «О почвах» о проблеме подтопления не упоминается. Однако проводятся мероприятия по инженерной защите от опасности возникновения и активизации карстово-суффозионных, оползневых, эрозионных процессов, оврагообразования, подтопления территорий в соответствии с действующими нормативными документами: СНиП 2.01.15–90, СНиП 11-02–96.



Правовая регламентация земельных отношений в Москве

Земельные отношения в столице, в основном, регулируются нормами российского земельного права. Часть земельных отношений, связанная с куплей-продажей земельных участков, регламен-тируется Гражданским кодексом Российской Федерации. Для определения правового режима земель Москвы большое значение имеют нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые регулируют отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства территорий, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, охраны природы и рационального природопользования. Положения, регламентирующие земельные отношения, содержатся также в Уставе города Москвы.

Закон города Москвы от 16 июля 1997 г. № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве» определяет общие принципы уплаты и взимания земельных платежей, виды льгот и порядок их предоставления, а также полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления столицы в части регулирования платного пользования земельными участками, находящимися в собственности города. В целях повышения эффективности Закона и учета динамично развивающегося федерального земельного законодательства в этот нормативный правовой акт последовательно вносятся соответствующие изменения.

Одним из важнейших вопросов политической и экономической системы государства является вопрос о собственности на землю. Новый Земельный кодекс РФ внес качественные изменения в вопросы землепользования. В стране по существу начался переход на новые принципы пользования землей. В этой связи многие нормативные правовые акты Москвы были пересмотрены или отменены, а система управления земельными ресурсами реорганизована. Для реализации положений ЗК РФ с учетом специфики и особенностей землепользования и застройки столицы Мосгордума приняла Закон г. Москвы от 14 мая 2003 г. № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве». Документ максимально учитывает интересы как города, так и всех собственников, землепользователей и возможных инвесторов, создает прочный фундамент в работе с городской собственностью. Так, он устанавливает общие нормы в отношении проведения торгов по продаже земельных участков. В соответствии со ст. 7 настоящего Закона продажа земельных участков, находящихся в собственности Москвы, или права на заключение договоров аренды таких земельных участков гражданам и юридическим лицам осуществляются на торгах.

В Москве применяются следующие виды прав на землю: право аренды (субаренды), право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право безвозмездного временного (срочного) пользования и право собственности (ст. 1 Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в г. Москве»).

В настоящее время почти вся земля в г. Москве находится в государственной собственности, которая подразделяется на федеральную собственность и собственность г. Москвы как субъекта Федерации. Но уже появились и частные собственники земли в соответствии со ст. 24 и 25 Устава г. Москвы и Законом города Москвы от 29 сентября 1999 г. «Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде». По результатам публичных торгов, проведенных Правительством Москвы во второй половине 2000 г., собственниками земельных участков в
г. Зеленограде стало несколько юридических лиц.

Установление прав на землю производится Московским городским комитетом по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – Москомрегистрация), который был создан в соответствии с п. 1 ст. 131 ГК РФ и п. 1 ст. 9 Закона о регистрации прав и на основании распоряжения мэра Москвы от 8 сентября 1998 г. № 922-рм.

Положение о Москомрегистрации определяет, что главными задачами регистрирующего органа являются государственная регистрация прав собственников недвижимого имущества и обладателей иных, подлежащих государственной регистрации прав на него, а также создание и ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Регистрация прав проводится Москомрегистрацией только в отношении тех земельных участков, которые расположены на территории Московского регистрационного округа, т.е. в пределах границ г. Москвы.

Понятие государственной регистрации определяется статьей 2 Закона о регистрации прав, где устанавливается, что это есть юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или регистрации прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ, и что государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

Согласно ст. 164 ГК РФ государственной регистрации в случаях и в порядке, предусмот-ренных ст. 131 ГК РФ и Законом о регистрации прав, подлежат сделки с землей и другим недвижимым имуществом.

Специфика земельных отношений в Москве имеет свои характерные особенности.

Права на землю, подлежащие государственной регистрации, указаны ст. 131 ГК РФ и ст. 4 Закона о государственной регистрации прав: это право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования землей, а также возникновение, переход и прекращение названных прав, их ограничения (обременения) – сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда.

Подтверждение необходимости государственной регистрации договора аренды недвижи-мости, включая землю, установлено специальной нормой – п. 2 ст. 609 ГК РФ. Учитывая, что к договорам субаренды применяются правила о договорах аренды (п. 2 ст. 615 ГК РФ), требование государственной регистрации распространяется и на субаренду земли.

Признание утратившими силу ряда правовых актов, касающихся правоудостоверяющих документов на землю, не означает, что эти документы являются недействительными, даже если они выданы после введения в действие ФЗ РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Главное, чтобы государственные акты на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования землей не выдавались соответствующими органами по земельным ресурсам и землеустройству после начала выдачи учреждениями юстиции свидетельств о государственной регистрации прав по форме.

Свидетельства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе, прав пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

В Москве свидетельство о государственной регистрации прав введено Постановлением Правительства Москвы от 1 декабря 1998 № 915 «О выполнении поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Ранее установленный порядок выдачи в г. Москве государственных актов на право пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования землей прекращен, и только государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

От имени собственника в части оформления прав на землю в г. Москве выступает Московский земельный комитет (п. 3 ст. 125 ГК РФ и п. 3.1. распоряжения мэра Москвы от
7 октября 1996 № 371/1-рм-1-30/1967). Порядок оформления прав на землю регламентируется Постановлением г. Москвы от 25 января 1994 № 77 «О ходе работ по регистрации землепользо-вателей и обеспечению взимания платы за землю».

Однако, учитывая невозможность сразу перейти на новый порядок государственной регистрации, законодатель установил определенную этапность и указал в ст. 8 ФЗ РФ
«О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», что впредь, до введения в действие Закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, применяется действующий порядок регистрации.

В г. Москве действующий порядок предполагал регистрацию сделок с землей в Московском земельном комитете (Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость», распоряжение вице-мэра от 28 мая 1992 № 264-рвм «О порядке учета земель и регистрации прав на земельные участки», распоряжение мэра Москвы от 19 января 1998 № 38-рм «О порядке реализации ФЗ РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Таким образом, права на землю, которые возникли до вступления в силу Закона о регистрации прав, признаются юридически действительными и в случае отсутствия их государственной регистрации, вводимой указанным Законом, регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей.

Порядок государственной регистрации прав на недвижимость, в том числе и на землю, регламентирован ст. 13 Закона о регистрации прав. В частности, предусмотрены обязательная правовая экспертиза представленных на регистрацию документов и проверка законности сделок.

Пользователями участков городской застройки являются префектуры и входящие в состав префектур районные управы, а также государственные, кооперативные и общественные организации и предприятия. Вокруг большинства промышленных предприятий предусмотрена санитарно-защитная зона, ширина которой зависит от степени вредности производства. Земли этой зоны предприятиям не передаются. Однако участки, на законных основаниях застроенные вспомогательными зданиями и сооружениями предприятий, переходят в их пользование. Основой землепользования промышленных предприятий является строгое и неуклонное соблюдение санитарных требований с целью исключения вредного влияния на природную среду. С этой целью, в частности, в соответствии с санитарными нормами обеспечивается соблюдение необходимых расстояний от таких объектов до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон.

К компетенции Московской городской администрации относятся следующие вопросы земельных отношений:

– управление и распоряжение земельными участками;

– определение ставок арендной платы и других земельных платежей в соответствии с Законом города Москвы;

– сбор земельных платежей и взыскание штрафов за нарушение земельного законодательства;

– расчет субвенций и объемов потерь за пользование земельными участками, изъятыми из оборота города;

– очистка и рекультивация земель;

– зонирование территории Москвы;

– составление и ведение земельного кадастра Москвы;

– градостроительные планы развития Москвы;

– разработка в соответствии с градостроительными планами развития Москвы проектов детальной планировки территорий и схем их застройки с учетом интересов и мнения населения города и районов, решений органов власти районов;

– контроль за использованием и охраной земель в соответствии с законодательством.

Контроль за использованием городских земель осуществляется органом Мосгордумы – Московским земельным комитетом в лице его Земельной инспекции.

Московская муниципальная земельная собственность – это городские земли, за исключением земель федерального, республиканского и областного значения. Порядок отнесения земель к этому виду собственности устанавливается ст. 215 ГК РФ, в которой определены общие принципы отграничения муниципального имущества.

В целях совершенствования правового и экономического регулирования деятельности городской администрации как стороны в договорных отношениях по аренде земельных участков, направленной на создание условий для осуществления городских государственных программ, поддержки социально значимых отраслей и видов деятельности, оздоровления городской среды, издано распоряжение мэра Москвы от 25 сентября 1998 г. № 1263-РМ «Об арендной плате за землю в городе Москве».

В настоящее время Московская городская Дума приняла Закон города Москвы «О земельном налоге». Однако в связи с принятием ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ многие федеральные и, следовательно, городские законы претерпят соответствующие изменения.



Государственный контроль за охраной и использованием городских земель

В соответствии со ст. 5 Закона г. Москвы от 21 мая 2004 г. № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве» объектами государственного экологического контроля являются (в частности) земли и почвы.

Государственный контроль за охраной и использованием городских земель физическими и юридическими лицами осуществляется должностными лицами специально уполномоченного органа Правительства Москвы.

1. Главным государственным инспектором города Москвы по охране природы.

2. Заместителями главного государственного инспектора города Москвы по охране природы.

3. Старшими государственными инспекторами города Москвы по охране природы.

4. Государственными инспекторами города Москвы по охране природы.

Государственный экологический контроль ставит своей задачей проверку соблюдения законодательства об использовании и охране земель, порядка пользования землей, выполнения мероприятий по охране земель от истощения и загрязнения.

Важнейшими направлениями деятельности городских органов земельного контроля являются предотвращение эрозии почв, сокращение рудеральных образований, посадка на склонах многолетних зеленых насаждений с развитой корневой системой. Постановлением Правительства Москвы от 4 октября 2004 г. № 760 была принята Экологическая доктрина города Москвы на период до 2006-2008 гг. Ею предусмотрена реабилитация 1500 га почвенного покрова, нарушен-ного в результате строительства и реконструкции объектов жилищного и иного строительства, при осуществлении озеленительных работ.

По заказу Правительства Москвы разработана комплексная методика исчисления размера ущерба от нарушений земельного законодательства экологического характера. Она рекомендована органам Госземконтроля и правоохранительным структурам для исчисления размера ущерба при рассмотрении судебных дел. В то же время она пригодна для оценки ущерба от захламления, загрязнения и ухудшения структуры земель в масштабах города.

Осуществляют контроль высшие и местные представительные органы власти и их исполнительные органы в лице Административно-технической инспекции, экологической милиции, а также специально уполномоченные органы государства.

Большое значение для пользования землями городских территорий имеют планы земельно-хозяйственного устройства. Эти планы подлежат обязательной государственной экспертизе.

Необходимо отметить, что законодательная база охраны городских земель разработана еще недостаточно. Не решены вопросы эксплуатации и ремонта городских коммуникаций, проходящих через владения, находящиеся в длительной аренде; выделения и существования зон транзитных городских коммуникаций; принадлежности излишков минерального грунта, образующихся при прокладке инженерных коммуникаций и рытье котлованов для зданий и сооружений; противооэрозионных мероприятий; права владения плодородным слоем почвы и пр.

Основные направления градостроительного развития Москвы на период до 2020 года предусматривают санацию и реабилитацию территорий, подвергшихся сильной техногенной нагрузке, загрязненных солями тяжелых металлов, радионуклидами, пестицидами и др.; введение специальных режимов градостроительного зонирования на восстановленных территориях, включенных в резерв для развития Природного комплекса.

С целью защиты зданий и сооружений от негативных инженерно-геологических процессов Генеральный план включает следующие мероприятия:

– снижение уровня грунтовых вод на подтопленных территориях нового строительства и реконструируемых жилых районов на площади 1,5 тыс. га;

– строительство противооползневых сооружений для укрепления оползневых склонов протяженностью 1–2 км.



Анализ экологического состояния почв Москвы

Понятия «земля» и «почва» различаются и в естественных науках, и в процессе правового регулирования. Под почвой понимается компонент природы и одновременно невозобновимый природный ресурс, представляющий самостоятельное естественно-историческое органоминераль-ное природное образование, возникшее на поверхности земли в результате длительного взаимодействия биотических, абиотических и антропогенных факторов, состоящее из твердых минеральных и органических частиц, воды, воздуха, почвенной микро- и мезофауны и имеющее специфические генетико-морфологитческие признаки и свойства.

В Москве наибольшее распространение получили такие негативные воздействия на почву, как захламление, загрязнение и порча. Захламление составляет 717 случаев на 199 га; загрязнение и порча почв составляют соответственно 114 случаев на 77 га и 84 случая на 49 га.

Уровень химического загрязнения является наиболее устойчивым индикатором экологической обстановки. Основными элементами, влияющими на экологическую обстановку в Москве, являются ртуть, свинец, кадмий, медь и цинк. Для оценки степени неблагополучия экологической обстановки в качестве основного показателя загрязнения обычно используется суммарный показатель концентраций (СПК).

Загрязнение почвы является следствием хозяйственной деятельности. Главными источниками загрязнения в городе являются атмосферные осадки в районах действия промышленных предприятий, выбросы тепловых электростанций, в том числе кислотные выпадения, выбросы автотранспорта, отходы и продукты предприятий переработки нефти и газа.

Загрязнение может быть физическим – отходы различного происхождения, бытовой мусор
и т.д., химическим, когда в почве накапливаются те или иные не свойственные ей вещества, и радиационным – в случае накопления почвой радиоактивных изотопов. Физическое загрязнение ухудшает экологическое и санитарно-гигиеническое состояние земель, а степень химического загрязнения служит устойчивым индикатором экологической обстановки.

Самыми загрязненными являются земли Восточного, Юго-Восточного и Центрального административных округов; самыми чистыми – Юго-Западного, Южного и частично Северного административных округов.

В последние 10–15 лет в почвах Москвы интенсивно нарастает загрязнение нефтепродуктами и 3,4-бенз(а)пиреном. До настоящего времени норматив предельно допустимой концентрации (ПДК) нефтепродуктов не разработан. В соответствии с Методикой исчисления ущерба, вызываемого захламлением, загрязнением и деградацией земель на территории Москвы, утвержденной распоряжением мэра Москвы от 27 июля 1999 г. № 801-РМ, за допустимый уровень нефтепродуктов в почве принято содержание, равное 300 мг/кг.

Максимальная концентрация нефтепродуктов, более чем в 100 раз превышающая допустимый уровень, была выявлена в ЮВАО (Марьинский парк, мкр. 21 и 14), в ЦАО (ул. Новый Арбат);
3,4-бенз(а)пирена с превышением ПДК более чем в 100 раз – в ЗАО (Солнцево, мкр. 5,
ул. Волынская – Авиаторов).

С 1996 г. на состояние почв Москвы пагубно влияет засоление вследствие ненормированного применения в городе противоледных средств. Накопление токсикантов в почвах приводит к их деградации и разрушению.

В Москве естественный почвенный покров на большей части территории города уничтожен. Урбанизация привела к формированию искусственных экосистем – природно-антропогенных комплексов (ПАТК), для которых характерно нарушение естественных связей между различными их компонентами, замена естественного режима функционирования на искусственно обусловленный. Антропогенное воздействие становится преобладающим над естественными факторами почвообразования, формируя в новых экологических условиях специфические типы почв и почвоподобные тела. Зеленые насаждения скверов, бульваров и газонов создаются на искусственных гумусированных почвенных субстратах мощностью от 20 до 100 см. В старой части Москвы, где многолетние насаждения существуют несколько веков – Кремль, Пашков дом
и пр., – сформировались темноцветные гумусные урбаноземы, отличительной особенностью которых является аккумуляция городской пыли и других отложений.

В настоящее время в Москве еще остались высококачественные земли, разбросанные по столичным окраинам и примыкающие к крупным лесным и лесопарковым массивам на западе и севере города, а также в Лужниках. Особенно крупный участок высококачественных земель находится в Ясеневе.

Земли самого низкого качества расположены в центре города, в промышленных зонах Красной Пресни, а также вдоль реки Яузы и за ней.

Оценка состояния почв Москвы проводится в соответствии с действующими нормативными документами (СанПиН 42-128-4433–87, ГОСТ 17.4.3.06–86). Мероприятия по охране почв предусматривают введение специальных режимов их использования, изменение целевого назначения, рекультивацию и пр.

В процессе совершенствования земельно-правовой базы Москвы предусмотрен ряд мер по восстановлению почв, то есть проведение работ, направленных на возобновление почвенного покрова, развитие благоприятных почвенных процессов, формирование водно-физических свойств почв и их физико-химической среды. Кроме того, предусмотрена рекультивация почв, то есть комплекс мероприятий по восстановлению почвенного профиля, нарушенного при проведении инженерно-технических работ, послойное нанесение грунтов и гумусированных почв на малопродуктивные угодья и земельные участки, не имеющие почвенного покрова.



Понятие и виды городских озелененных территорий

4 декабря 2006 г. Президентом РФ был подписан Лесной кодекс Российской Федерации, который вступил в действие с 1 января 2007 г. Новый ЛК РФ является наиболее радикально модифицированным правовым актом природоресурсного законодательства. Можно сказать, что в нем практически не осталось экологической составляющей. В основу ЛК положены ГК РФ и ЗК РФ, устанавливающие частную собственность на землю и рассматривающие лесной участок в качестве земельного участка с расположенными на нем насаждениями как недвижимое имущество. Именно поэтому принятие нового ЛК РФ потребовало многочисленных изменений в ст. 1, 13, 23, 27, 30-32, 40, 58, 77, 78, 82, 86, 90, 94, 95 и 97 ЗК РФ и в ст.130, 221, 257,261, 268 и 270 ГК РФ. В отличие от лесного законодательства предыдущих лет регулирование использования и охраны лесов осуществляется в соответствии с целевым назначением и категориями земель, на которых они расположены, а не правовым режимом использования и охраны лесов и земель лесного фонда.

Границы лесных участков (заменивших участки земель лесного фонда) определяются в соответствии с ФЗ от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» и от
18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (ст. 28 и 31 ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»).

Многие нормативные документы, пока еще не отмененные ЛК РФ и соответствующими подзаконными актами, продолжают «работать».

Согласно «Нормам и правилам проектирования планировки и застройки г. Москвы» МГСН 1.01-99 отдельные озелененные территории имеют определения:

– лесопарк – лесная территория, имеющая элементы благоустройства: дорожно-тропиночную сеть, туалеты, мусоросборники, малые формы архитектуры – скамейки, навесы и т.д., – позволяющие без ущерба для зеленых насаждений выдержать рекреационную нагрузку до 10 чел/га;

– парк – озелененная территория многофункционального или специализированного направления рекреационной деятельности с развитой системой благоустройства, предназначенная для периодического массового отдыха населения, размером, как правило, не менее 5 га;

– сад – озелененная территория с ограниченным набором видов рекреационной деятельности, предназначенная преимущественно для прогулок и повседневного отдыха населения, размером
от 2 до 5 г;

– бульвар – озелененная территория линейной формы, расположенная, как правило, вдоль улиц и рек, предназначенная для транзитного пешеходного движения, прогулок, повседневного отдыха, шириной не менее 15 м. Минимальное соотношение длины и ширины бульвара следует принимать не менее 1:3;

– сквер – компактная озелененная территория, предназначенная для повседневного кратковре-менного отдыха и транзитного пешеходного передвижения, размером от 0,15 до 2,0 га.

В настоящее время основу озеленения Москвы составляют 17 лесопарков, 94 городских и районных парка, 14 садов, 427 скверов и 160 бульваров.

Огромное значение для Москвы имеет лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП), организованный в 1960 году. ЛПЗП занимал 172,5 тыс. га вокруг столицы. 38,5% его площади составляли леса. Назначение ЛПЗП было определено Законом «Об охране окружающей природной среды», согласно которому на всей территории ЛПЗП установлен режим государственного заказника по охране и воспроизводству лесного фонда. Несмотря на это, к 1997 году площадь ЛПЗП уменьшилась на 7%, главным образом за счет расширения г. Москвы. Столица стремительно перешагнула границы «большого кольца», захватив новые территории: Солнцево, Митино, Бутово и пр. Но и оставшаяся территория с 1991 года быстро утрачивает свои средовосстановительные и рекреационные функции. Это во многом объясняется принятием в 1991 году Федерального закона «О местном самоуправлении», позволившего администрации Московской области бесконтрольно и необоснованно выделять земли под строительство и другие виды хозяйственной деятельности.

Территории ЛПЗП, равно как и парки, лесопарки, заповедники, скверы, бульвары, сады, памятники природы, истории и культуры, являются собственностью Москвы и не подлежат отчуждению.



Состояние зеленых насаждений Москвы

Большое количество городских деревьев вырубается на объектах строительства новых жилых домов и их инженерного обеспечения.

К естественным факторам нарушения устойчивости, снижения декоративности и полезных функций зеленых насаждений Москвы относятся следующие:

– неблагоприятные погодные и климатические факторы, в том числе имеющие вид стихийных бедствий;

– высокий возраст части насаждений, сопровождающийся снижением их устойчивости и декоративности и увеличением распространения в них заболеваний;

– комплекс болезней, способных развиваться на живых деревьях и образовывать очаги.

К числу антропогенных факторов, неблагоприятно воздействующих на зеленые насаждения, относятся:

– химическое, физическое и биогенное загрязнение атмосферы, поверхностных и грунтовых вод и почвы транспортными, промышленными и бытовыми отходами, связанное с несовершенством режима ведения городского хозяйства;

– несовершенство технологии снегоуборки и борьбы с оледенением в зимний период, нарушение норм применения хлоридов и складирование загрязненного хлоридами снега в местах произрастания деревьев и кустарников;

– нарушение температурного и водного режимов воздуха и почвы; антропогенное преобразование почвы под влиянием строительства зданий, сооружений, дорожной сети; ее уплотнение в местах высокой рекреационной нагрузки; тепловое загрязнение, асфальтное покрытие улиц и площадей, препятствующее нормальному воздухо- и влагообмену, близость подземных коммуникаций к корневой системе древесных насаждений;

– нанесение многообразных по своему характеру механических повреждений растущей древесной и кустарниковой растительности в процессе хозяйственной деятельности;

– недостаток вкладываемых в систему защиты городских зеленых насаждений средств и несовершенство методов управления.

Из анализа экологической обстановки Москвы следует, что зеленые насаждения с каждым годом испытывают все возрастающее давление техногенных и антропогенных факторов различного происхождения. Техногенное воздействие можно разделить на:

1) хроническое, или постепенно нарастающее;

2) внезапное (шоковое) действие высоких концентраций вредных веществ.

Наиболее опасный для растений тип повреждающего воздействия – внезапное (шоковое) действие высоких концентраций загрязнителей. К этому же типу воздействий относятся мороз и перегрев весной, которые в последние годы наблюдаются в Московском регионе. Особенно уязвимы корни растений: морозы – 8-10?С – уже могут нарушить функционирование корневой системы.

Одним из главных негативных воздействий на зеленые насаждения, произрастающие в Москве, является солевое повреждение, особенно губительно проявившееся с 1996 года. Негативный эффект соли проявляется в первую очередь на надземных органах растений, вызывая их отмирание или образование некрозов. Специалисты утверждают, что хлористый кальций (жидкий реагент) и хлористый магний (твердый реагент) для растений не представляют серьезной опасности: в частности, не будет запоздания развертывания листовых пластинок древесно-кустарниковой растительности, что имело место при использовании соли.

С целью поддержания благоприятной среды обитания путем ротации существующих на территории столицы деревьев и кустарников или посадки новых насаждений крупными специалистами различных научных учреждений – МГУ, ГБС РАН, МГУЛ, Института почвоведения и др. – разработана комплексная экологическая программа «Сохранение и восстановление зеленых насаждений мегаполиса Москвы» на период 2000–2025 гг.



Правовой режим городских зеленых насаждений

Пригородные и городские леса, зоны отдыха, лесопарки, национальные парки и часть насаждений общего пользования Москвы являются федеральной собственностью, то есть входят в Гослесфонд Российской Федерации, которая делегировала Правительству Москвы право хозяйственного управления ими без изменения назначения и отчуждения под другие нужды. Согласно ст. 10 ЛК РФ леса подразделяются на защитные, эксплутационные и резервные. Причем 2 последние категории лесов располагаются на землях лесного фонда, а на землях иных категорий могут быть (а могут и не быть) расположены защитные леса, включая их особо защитные участки (ч. 4 ст. 102 ЛК РФ).

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций (ч. 4 ст. 12
ЛК РФ).

Защитные леса разделены на четыре категории в зависимости от их расположения и функционального назначения:

– леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

– леса, расположенные в водоохранных зонах;

– леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов;

– ценные леса.

Основное целевое назначение защитных лесов состоит в выполнении различных экологических функций – средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных. Дополнительные ограничения по лесопользованию в защитных лесах преследуют также цель – сохранение иных природных объектов, которые взаимосвязаны с лесами: земли, воды, объекты животного и растительного мира и в целом окружающая среда.

Леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, также имеют категории, предусмотренные ч. 2 ст.102 ЛК РФ. С точки зрения озеленения Москвы и сохранения ее природного комплекса, главную роль играют такие категориальные единицы, как зеленые зоны, лесопарки и городские леса. В отношении них устанавливается особый режим. Он совмещает в себе непосредственно режим лесопользования с режимом особо охраняемой природной территории, закрепляя императивные нормы в отношении запрета на осуществление отдельных видов природопользования (ведение охотничьего хозяйства, разработка месторождений полезных ископаемых) и хозяйственной деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (использование токсичных препаратов для защиты лесов, в том числе и в научных целях; ведение сельского хозяйства; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений).

Правовой статус зеленых зон определен недостаточно четко. В соответствии с п. 5 ст. 86 ЗК РФ в составе пригородных зон могут находиться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. А в соответствии со ст. 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных зеленых зон. При этом земли рекреационного назначения входят в состав земель особо охраняемых природных территорий и объектов.

Лесопарки входят в состав земель лесного фонда и наравне с лесничествами являются основными территориальными единицами управления в области лесного хозяйства. Они могут располагаться на территории городских лесов, которые входят в состав земель поселений, а также особо охраняемых природных территорий (ст. 23 ЛК РФ).

В случаях, если зеленые зоны и лесопарки входят в состав земель лесного фонда, их перевод в земли иных категорий запрещен. На них устанавливается режим особой охраны, сходный с режимом особо охраняемых природных территорий.

Городские леса предназначены для отдыха граждан и входят в состав рекреационных зон земель населенных пунктов, поэтому их использование регулируется нормами градостроительного законодательства, устанавливающими единый градостроительный регламент земельных участков соответствующей зоны (в настоящее время не разработан). В городских лесах запрещается проведение сплошных рубок, за исключением случаев, установленных ч. 4 ст. 17 ЛК РФ.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют в пределах своих полномочий отнесение лесов к ценным и выделение особо защитных участков. Большинство отношений по поводу всех городских зеленых насаждений в ЛК-97 были урегулированы неполно, фрагментарно. В частности, правовому режиму городских лесов было уделено недостаточно внимания. ЛК-2006 не ликвидировал этот пробел. Законодатель заявил, что для введения ЛК РФ в действие потребуется разработка нескольких десятков подзаконных актов, что планируется выполнить к 1 июля 2007 г. Возможно, в их число входят и акты, касающиеся городских лесов и природных комплексов городов. До этого времени лесные отношения остаются слабо регламентированными и переживают переходный период.

Согласно Постановлению Правительства Москвы «О структуре управления лесами» от
16 марта 1999 г. № 199 предусмотрено создание Московского управления городскими лесами и лесным фондом лесопаркового защитного пояса на правах территориального органа Федеральной службы лесного хозяйства России и Правительства Москвы (схема 1). Вновь созданному государственному учреждению - Московскому городскому управлению лесами - были переданы в подчинение лесопаркхозы: Исторический, Северный, Учинский, Юго-Восточный, Красногорский, Балашихинский, Зеленоградский, экспериментальный Москворецкий, лесопаркхоз-заповедник «Горки», а также природный парк «Битцевский лес» и национальный парк «Лосиный остров». Московское городское управление лесами осуществляет свои полномочия в соответствии с соглашением о разграничении полномочий в области управления лесным фондом на территории ЛПЗП Москвы между Федеральной службой лесного хозяйства России, Правительством Москвы и администрацией Московской области.


Схема 1. Московское городское управление лесами

Положения о государственном учреждении Московское городское управление лесами определяет его организационный статус: оно является отраслевым органом управления лесным хозяйством Правительства Москвы и территориальным органом Федеральной службы лесного хозяйства России.

В связи с необходимостью поддержания зеленых насаждений в состоянии, обеспечивающем их средовосстановительные функции, требуются правовое регулирование и правовая охрана как зеленого фонда столицы в целом, так и всех его составляющих. Причем правовой охране подлежат зеленые насаждения, расположенные на территории города, независимо от форм собственности на них.

5 мая 1999 года Московская городская Дума приняла Закон «О защите зеленых насаждений», который, по замыслу законодателя, должен был регулировать отношения органов исполнительной власти, граждан и юридических лиц в области возникновения, изменения и прекращения прав собственности на зеленые насаждения, а также способствовать проведению политики защиты, сохранения, воспроизводства и развития зеленого фонда Москвы. Закон сформулировал ряд определений, необходимых для дальнейшего развития законодательства в области городского зеленого строительства, ввел правила регламентации защиты зеленых насаждений со стороны граждан и юридических лиц в процессе градостроительной и предпринимательской деятельности, новые правила возмещения ущерба от вырубки зеленых насаждений и пр. К сожалению, многие аспекты проблемы оказались недостаточно проработанными, положения Закона – часто противоречивыми, допускающими возможность различного толкования. Закон не определил собственника насаждений, расположенных на землях Москвы: например, если земельный участок занят промышленными предприятиями оборонного комплекса, означает ли это, что и вся растительность относится также к федеральной собственности? Не указано также, являются ли федеральной собственностью все те зеленые насаждения как природный ресурс, которые не переданы в собственность граждан, юридических лиц либо не являются собственностью Москвы.

Необходимость приведения данного Закона в соответствие с изменившимся федеральным и столичным законодательством обусловила принятие Закона г. Москвы от 19 декабря 2001 г. № 81 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений», а также Закона г. Москвы от 25 июня 2003 г. № 42 «О внесении изменений в статьи 17 и 18 Закона города Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений».

Правительство Москвы уделяет много внимания состоянию городских зеленых насаждений. Только за 2000 год принято несколько нормативно-правовых актов в области охраны и защиты «зеленого друга»: распоряжение мэра Москвы от 20 октября 2000 г. № 1113-РМ «О ликвидации очагов короеда-типографа и последствий ветровала»; распоряжение Премьера Правительства Москвы от 7 сентября 2000 г. № 895-РП «О содержании зеленых насаждений на московской кольцевой автодороге (МКАД)» и др. Зеленый фонд столицы пополняется за счет иных территорий: см., например, Постановление Правительства Москвы от 29 февраля 2000 г. № 161
«О включении в состав Природного комплекса Москвы территории березовой рощи, расположенной по ул. Молостовых д. 6 – 10 (Восточный АО)».

В Москве действуют Нормативно-производственный регламент содержания зеленых насаждений и Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений. Указанные документы предусматривают работы по обрезке, кронированию, омоложению древесно-кустарниковых растений.

Норма обеспеченности городов зелеными насаждениями составляет 15 м2/чел., но в Москве она выдерживается далеко не всегда. Наиболее характерна в этом отношении застройка района Сретенки, где площадь озелененных территорий составляет 3–4 м2/чел. В районе реконструкции было необходимо создать дополнительное озеленение, однако на месте сносимых зданий сооружались новые, большей площади и практически не имеющие дворовой территории.

В связи с расслоением российского общества, появлением среднего класса с его повышенными требованиями к качеству жилья и организации дворовых территорий появилась необходимость в дифференцированном подходе к городскому строительству. Это нашло выражение в нормах МГСН 3.01-96 «Жилые здания – дома I и II категории». Жилые дома высших категорий требуют соответствующего оформления окружающей территории, что вызвало к жизни появление проекта «Московский дворик», разработанного по предложению Правительства Москвы. Проект призван увеличить комфортность внутриквартальных и дворовых территорий столицы.

Новые требования к благоустройству и озеленению жилой застройки отражены в таких нормативных документах, как «Рекомендации по озеленению и благоустройству микрорайонов, кварталов, групп жилых домов», «Основные требования к организации озеленения и благоустройства микрорайонов г. Москвы» ОАО «Моспроект», 1998.

Озеленение города входит в его планировочную структуру и тесно с ней связано. Постановлением Правительства Москвы № 592 от 12 августа 1997 г. утверждены «Временные нормы и правила проектирования планировки Москвы МГСН 1.01-97, часть 1 и МГСН 1.01-98, часть 2».



Правовой режим особо охраняемых природных территорий

С проблемой озеленения Москвы тесно связан вопрос об особо охраняемых природных территориях (ООПТ). Они входят в зеленый фонд Москвы, но имеют особый режим защиты и природопользования, что позволяет рассматривать их как особую группу природных объектов в составе городских территорий.

15 февраля 1995 года Госдума приняла Закон «Об особо охраняемых природных территориях», в котором дается определение земель, имеющих особенную ценность для страны.
В развитие этого Закона 7 октября 1995 Правительство Москвы подготовило Постановление
№ 889 «Об основных направлениях сохранения и развития территорий природного комплекса Москвы». Как следует из Постановления, «…территории ПК Москвы составляют единое целое с системой природных территорий Московского региона; включают в себя городские и пригородные леса и лесопарки, парки, озелененные территории различного назначения, водные поверхности и долины рек; выполняют важнейшие средозащитные, санитарно-гигиенические, рекреационные и эстетические функции».

26 сентября 2001 года был принят Закон города Москвы № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»; Закон от 8 декабря 2004 года № 82 «О внесении изменений в Закон города Москвы «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» устранил возникшие противоречия, связанные с изменениями в федеральном законодательстве в области управления особо охраняемыми природными территориями. Правовым актом было установлено, что материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах города Москвы, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий города подлежат государственной экологической экспертизе, осуществляемой в порядке, установленном федеральным законода-тельством.

Законом города Москвы от 11 мая 2005 года № 16 «О внесении изменений в статьи 32 и 34 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» расширены полномочия инспекторов, осуществляющих охрану, содержание и использование особо охраняемых природных территорий: они получили право составления протоколов об административных правонарушениях, что в целом значительно повысило эффективность охраны государственных природных заказников, природных и природно-исторических парков.

Во исполнение части 1 статьи 8 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48
«Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» в целях обеспечения сохранения и дальнейшего развития природоохранного и историко-культурного потенциала города Москвы был принят Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 37 «О схеме развития и размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве». Данная схема разработана на основе Генерального плана развития города Москвы и градостроительных планов развития территорий административных округов города Москвы и представляет собой перечни существующих и планируемых к созданию особо охраняемых природных территорий в городе Москве по административным округам, а также их графические изображения-схемы.

В законодательстве РФ под особо охраняемыми природные территориями понимаются участки земли, водной поверхности или воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, и для которых установлен режим особой охраны.

В зависимости от целевого назначения различаются следующие категории особо охраняемых природных территорий Москвы: национальный парк; природный парк; природно-исторический парк; экологический парк; природный заказник; памятник природы; заповедный участок; ботанический сад; городской лес.

Национальными парками являются природные территории федерального значения, объеди-няющие комплекс земельного, водного, недренного пространства, флоры и фауны, создаваемые с целью туризма и отдыха, на которых запрещаются определенные виды деятельности.

В целях приведения в действие Положения о национальном природном парке «Лосиный остров», созданном Постановлением Совмина РСФСР от 24 августа 1983 г. № 401, в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 280 «О национальном парке «Лосиный остров» принято предложение Правительства Москвы, администрации Московской области и Федеральной службы лесного хозяйства России, согласованное с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, об отнесении национального природного парка «Лосиный остров» общей площадью 12881 гектаров к особо охраняемой природной территории федерального значения и переименовании его в национальный парк «Лосиный остров». Было также установлено, что национальный парк «Лосиный остров» находится в ведении Федерального агентства лесного хозяйства РФ.

Под природными, природно-историческими, экологическими парками понимаются природоох-ранные рекреационные учреждения, находящиеся в ведении Москвы, территории которых включают природные комплексы и объекты, обладающие значительной экологической и эстетической ценностью. Это природные парки «Битцевский лес», «Тушинский», «Москворец-кий»; природно-исторические парки «Покровское-Стрешнево», «Царицыно», «Екатерининский», «Останкино»; экологический парк «Знаменское-Садки» и др.

Природными (ландшафтными) заказниками считаются территории регионального значения срочного или временного ограничения хозяйственной деятельности, предназначенные для сохранения (востановления) биотопа и поддержания экологического баланса; такими территориями в Москве являются «Крылатские холмы», «Долина р. Сетуни», «Воробьевы горы», «Теплый стан», «Долина р. Пехорки»; проектируется ландшафтный заказник «Тропаревский».

Памятниками природы являются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения – регионального и местного значения. На территории города имеется 50 памятников садово-паркового искусства. Это историко-рекреационные комплексы «Коломенское», «Косино», «Кусково», «Кузьминки–Люблино» и др.

Заповедными участками называются исключенные навсегда из хозяйственного использования и не подлежащие изъятию ни для каких иных целей особо охраняемые Законом природные комплексы, имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как эталоны естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растений и животных – регионального и местного значения. Правительство Москвы намерено объявить большинство московских родников (52 природных источника) памятниками природы.

Ботанические сады и дендропарки представляют собой природоохранные учреждения, образованные с целью сохранения и изучения флористического разнообразия, а также интродукции растений для их последующего научного, культурного и хозяйственного использования. Эти территории могут быть федерального и регионального значения. К первой категории относится Главный ботанический сад Академии наук РФ, ко второй – Ботанический сад МГУ, Ботанический сад ВИЛАР. Планируется строительство дендропарка на территории, прилегающей к Ростокинскому акведуку.

К городским лесам относятся леса естественного и искусственного происхождения, расположенные на территории Москвы, выполняющие преимущественно экологические и природозащитные функции. В них запрещена заготовка древесины на основе рубок главного пользования и допускаются только рубки ухода за лесом и санитарные рубки.

Отношения, связанные с использованием и охраной особо охраняемых природных территорий федерального значения, регулируются федеральным законодательством. Отношения, возникающие при использовании земель, недр, водных объектов, лесов, объектов животного мира, зеленых насаждений на особо охраняемых природных территориях Москвы, регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством Москвы, с учетом положений федерального законодательства об особо охраняемых природных территориях и Закона города Москвы.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью города Москвы и находятся в ведении Правительства Москвы.

Деятельность в области организации, управлении, охраны, содержания и использования особо охраняемых территорий в столице находится в совместном ведении Российской Федерации и города Москвы.

Новый ЛК РФ внес изменения и в правовой режим ООПТ. ФЗ от 4 декабря 2006 г. № 201
«О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» излагает подпункт «г» ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в следующей редакции: «рекреационная, в том числе, предназначенная для отдыха, физической культуры и спорта». Прежняя редакция предусматривала, что рекреационная функциональная зона национального парка предназначается только для отдыха.

В п. 4 этой же статьи положение подпункта «г» раскрывается: «По решению Правительства РФ в соответствующих функциональных зонах допускаются строительство, реконструкция, эксплуатация физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур».

Ряд экологов утверждает, что этот абзац внесен с целью узаконить строительство спортивных объектов на территории Сочинского национального парка для нужд предполагаемой Олимпиады-2014, но это аукнется всей российской системе национальных парков. В частности, мэр Москвы уже обратился в Правительство РФ с предложением использовать часть территории национального парка Лосиный остров для устройства автостоянок и коттеджного строительства.

В том же п. 4 в абзаце 1 слово «запрещается» заменено словом «ограничивается». Тем самым снят безоговорочный запрет на расширение и строительство новых хозяйственных объектов на землях, включенных в границы национального парка без изъятия их из хозяйственной эксплуатации.

Ст. 17 ФЗ «Об ООПТ» изложена лаконично и неясно, однако можно понять, что Правительство установит порядок подготовки и заключения договоров аренды земельного участка в границах национального парка и определит орган, уполномоченный заключать эти договоры.

По-видимому, в Закон г. Москвы об особо охраняемых природных территориях будут внесены новые изменения. Пока же функции управления и распоряжения особо охраняемыми территориями регионального значения в Москве могут быть переданы специально уполномоченному органу Правительства Москвы. Особо охраняемые природные территории местного значения находятся в собственности Москвы и могут быть переданы в управление одного из районов города.

Границы и режимы особо охраняемых природных территорий и их охранных зон учитываются при разработке всех видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, затрагивающую эти территории.

К сожалению, законодательство не освещает вопросов собственности на земли перечисленных категорий: регламентируется только порядок пользования земельными участками в границах особо охраняемых природных территорий.

Особо охраняемые природные территории в черте такого огромного современного города, каким является наша столица, несут несравненно большую антропогенную нагрузку по сравнению с ООПТ, расположенными вне черты городов и вдали от крупных поселений. С одной стороны, среда их жизнедеятельности характеризуется высокой насыщенностью загрязняющими веществами, с другой – они подвергаются повышенным рекреационным нагрузкам, угрозе со стороны лиц с социальной запущенностью, опасности нецелевого использования. Архитектурно-парковые комплексы, памятники садово-паркового искусства в последние годы подвергаются отчуждению в пользу инвесторов и местных администраций.

«Основными направлениями развития Москвы» предусматривается территориальное развитие Природного комплекса за счет освоения 4,8 тыс. га резервных территорий, что позволит довести его площадь до 35,1 тыс. га, из которых наиболее эффективную в экологическом отношении часть (69,5%) составят лесные и лесопарковые массивы (56%) и незастроенные долины рек, протекающих в открытых руслах и естественных берегах, которым в целях обеспечения их сохранности как природного наследия Москвы присваивается статус особо охраняемых природных территорий различных категорий (13,5%).

Планируется также поддержание территориальной связи Природного комплекса Москвы с природно-аграрными ландшафтами Подмосковья по различным направлениям.



Современное состояние животного мира Москвы

Взаимоотношение животных с городской средой отличается разнообразием. Большинство видов способны обитать только в биотопах, незатронутых человеческой деятельностью; другие прекрасно приспособились к несвойственным условиям.

Казалось бы, животный мир Москвы в своем первозданном виде уже перестал существовать. Однако это не так. Наличие животного мира обусловлено присутствием относительно крупных лесных и лесопарковых массивов, мозаичностью местообитаний, сохранившихся пойм и водоемов, а также большой площадью города и его связью с ЛПЗП.

Распределение животного мира в пределах городской черты неравномерно. Вместе с ростом Москвы наиболее древняя и трансформированная часть города оказывается все дальше от природных ландшафтов. Важную роль при этом играет сохранение экологических русел – непрерывных участков, в которых может перемещаться конкретный вид, участков смыкания городских зеленых насаждений и элементов лесопаркового и лесного пояса, поддержание естественной растительности по берегам водоемов. Чем лучше сохранены в городе участки естественных ландшафтов, чем больше их площадь, тем богаче и разнообразнее животный мир.

Меньше всего представителей дикой фауны встречается внутри Садового кольца, в промзонах и новых жилых микрорайонах. Здесь видовой состав животного мира очень ограничен, поскольку почти все элементы природной среды практически утрачены.

За пределами Садового кольца видовое разнообразие богаче, особенно в старых жилых кварталах, где хорошо развита внутридворовая растительность. Большинство представителей дикой фауны в Москве обитает в лесопарках и на территориях зеленых насаждений, где имеются хорошие защитные и кормовые условия. Кроме того, на данных территориях животные подвергаются меньшему прессингу со стороны человека.

Совсем недавно по реке Яузе и на территории «Лосиного острова» существовали колониальные поселения серой цапли, черного коршуна, встречались отдельные пары большого подорлика, сапсана, серого журавля, зимородка. Однако за прошедшие годы они перестали гнездиться, и их появление возможно только во время миграций и летних кочевок.

С ликвидацией и застройкой иловых площадок на юго-восточной окраине города (Люблинских полях фильтрации) сократились возможности гнездованья водоплавающих птиц.

Предложения по застройке пойменных территорий малых рек вызвали серьезные возражения зоологов, экологов и др., поскольку они служили местами обитания многих видов птиц.

Самый большой процент животных, сохранившихся в Москве в диком состоянии, составляют представители орнитофауны – разные виды птиц. В период гнездованья в жилых кварталах центральной части города встречается 20 видов птиц; в парках, расположенных в пределах Садового кольца, – 27; в лесопарковой зоне – 46-54. Однако в последнее время в городе появились белки, а также такие виды, как ласка, черный хорь, большая группа летучих мышей.

Национальный парк «Лосиный остров», с трех сторон окруженный городской застройкой, до сих пор является прибежищем не только птиц, но и диких млекопитающих (45 видов), земноводных (8 видов) и пресмыкающихся (4 вида). Из крупных копытных здесь обитают лось, пятнистый олень, кабан. Из околоводных животных – бобр и ондатра. Из земноводных – бурые и зеленые лягушки, жабы. Из мелких грызунов – белка, лесная мышь, рыжая полевка. Из крупных грызунов – заяц-беляк, заяц-русак. Из пресмыкающихся – уж и черная гадюка. Таким же разнообразным является животный мир Серебряноборского лесничества, включающий барсука, куницу, норку, горностая, черного хоря, ласку, енотовидную собаку, лисицу, белку и др.

Говоря о животном мире Москвы, нельзя не остановиться на таких его представителях, как серая крыса и серая ворона – давних спутниках человека. И те, и другие демонстрируют высочайший уровень приспособляемости к меняющимся условиям среды.

В городах природная компонента имеет свою специфику, что особым образом сказывается на животном мире, регулируя количественный и качественный состав фауны. Например, большие скопления пищевых отходов и наличие мест укрытия способствует размножению серых крыс, или пасюков, и домовых мышей. Количество их в Москве исчисляется миллионами.

Оптимальные условия для серой крысы создаются в жилых домах с мусоропроводами, переполненными пищевыми отходами, хотя они отмечены и на незастроенных участках города, – на свалках, пустырях, берегах ручьев. В естественных условиях серая крыса и домовая мышь обитают гораздо южнее Москвы.

Трудно переоценить вред, приносимый этими грызунами. Они выедают пищевые продукты в местах их хранения и транспортировки, перегрызают изоляцию коммуникаций, а, главное, являются переносчиками заболеваний: псевдотуберкулеза, персиниоза, лептоспироза, туляремии
и др.

Серая ворона и сизый голубь нашли в Москве почти неограниченные источники питания в виде пищевых отходов в мусорных контейнерах и на свалках. Численность серых ворон в городе составляет более 1,3 млн особей, а голубей – около 2,6 млн, что превышает допустимые пределы. Это в 14 раз выше их численности в сельской местности и в 2-3 раза больше, чем в пригороде.

Благодаря улучшению санитарной обстановки в Москве число серых ворон несколько сократилось. Этому способствовало также широкое распространение у птенцов различных патологий, связанных с загрязнением городской среды – в основном, тяжелыми металлами: дистрофия сердечной мышцы, почечная недостаточность.

Птицы портят архитектурный облик города, загрязняя памятники, купола церквей, выступающие части зданий и также являются носителями заболеваний человека и животных. Особенно опасны орнитозы, переносчиком которых является сизый голубь.

По мнению специалистов ГУП СОДЖ, возникла необходимость регулирования в городе численности этих птиц путем применения профилактических мер: убирать зимой вороньи гнезда в людных местах; обязательно закрывать крышкой мусорные баки, чтобы лишить птиц еды и пр.

Согласно ФЗ «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. животный мир – совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России и находящихся в состоянии естественной свободы.

Такая трактовка понятия «животный мир» достаточно ограничена и неполна. Животный мир представляют собой все живые организмы, а не только дикие. Кроме того, возникает ряд трудностей с отнесением того или иного представителя фауны к «животному миру» – например, уже упоминавшиеся голуби: являются ли они дикими или домашними животными? Строгое научное определение животного мира должно охватывать все живые организмы, включая домашних животных.



Федеральное и московское законодательство в области охраны животного мира

В Конституции РФ животный мир в отличие от других природных ресурсов и элементов природной среды не упоминается. Основное регулирование животного мира в естественном состоянии осуществляется Федеральным законом «О животном мире» 1995 г. Гражданским кодексом РФ животные не разделены на диких и домашних и отнесены к объектам гражданских прав. Следовательно, общие правила об имуществе распространяются и на животных, поскольку Законом не установлено иное.

Животный мир в пределах территории РФ является государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов, хотя до настоящего времени их полномочия до конца не разграничены. Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности.

Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области охраны и использования животного мира в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов с передачей необходимых для осуществления указанных полномочий материальных и финансовых средств. Осуществление этих полномочий подконтрольно государству. Субъектами пользования животным миром являются граждане и юридические лица.

Ст. 34 Федерального закона «О животном мире» 1995 г. перечисляет виды пользования:

охота (ружейная, псовая, самоловная, с ловчими птицами) - выслеживание с целью добычи, преследование и сама добыча диких зверей и птиц (перечень животных, относящихся к объектам охоты, утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1289);

рыболовство – добыча водных беспозвоночных и морских млекопитающих – морское, морское прибрежное, озерно-речное, промышленное и спортивное;

использование и извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира – почвообразователей, естественных санитаров среды, опылителей растений (жуков, бабочек, муравьев, пчел);

изучение и исследование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях с изъятием либо без изъятия из среды обитания (наблюдение, мечение, фотографирование без специального разрешения, бесплатно);

получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (меда, воска и пр.).

Определен перечень объектов животного мира, изъятие которых из среды обитания без лицензии запрещено. Пользование животным миром осуществляется на основании лицензии в течение срока, указанного в лицензии по соглашению сторон и зависящего от вида пользования.

Очевидно, что для Москвы, как и для других крупных городов, такие виды пользования животным миром, как охота и промышленное рыболовство, исключаются. Разрешается лишь спортивное рыболовство, не наносящее большого ущерба ихтиофауне. Особую специфику имеют и другие виды пользования.

Для условий Москвы необходима объективная оценка ущерба, наносимого животному миру хозяйственной деятельностью. Выбор наиболее приемлемой для столицы методики оценки ущерба фауне и применение ее в условиях города даст возможность оценивать ущерб населению животных наряду с другими компонентами природной среды, повышать эффективность охраны мест обитания объектов животного мира. В связи с этими соображениями принято распоряжение мэра Москвы от 17 июня 1999 г. № 624 «Об утверждении методики исчисления размера ущерба, вызываемого уничтожением и повреждением мест обитания объектов животного мира на территории Москвы».

Несмотря на значительное количество законодательных актов, регулирующих использование животного и растительного мира, существует ряд специфических пробелов в законодательной базе. Закон города Москвы от 30 июня 1999 г. № 28 «О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы» был в первую очередь призван ликвидировать эти пробелы. В Законе дается определение терминов «дикие животные и растения», «редкие и исчезающие дикие животные и растения», «дериват», «образец диких животных и растений», «использование образцов»; регулируются отношения в области использования указанных объектов и определяется административная ответственность граждан и юридических лиц за нарушение положений Закона. Изменения федерального законодательства были учтены в Законе города Москвы от 19 сентября 2001 года № 37 «О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 24 апреля 1996 года № 12 «О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных» и «Временных правилах содержания собак и кошек в городе Москве».

По данным Всемирного фонда дикой природы (ВВФ), годовой незаконный оборот животных и растений, а также их частей и дериватов в столице оценивается как минимум в миллион долларов США, однако, по оценкам специалистов, он гораздо больше из-за высокой степени латентности незаконной торговли, особенно крупными партиями. Помимо угрозы выживанию диких животных и растений, их нерегулируемое использование в городе Москве представляет большую опасность для здоровья населения, так как многие объекты, особенно животные из тропических стран, являются переносчиками опасных инфекций. Незаконное использование крупных хищников также представляет прямую опасность для населения. В принятом законе четко определены условия использования и мера ответственности за незаконное использование диких животных и растений. Тем самым обеспечены их сохранение, благоприятная экологическая и эпизоотическая обстановка в столице, а также безопасность для жизни и здоровья москвичей.

Согласно новой редакции Закона РФ от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии», предписавшей субъектам РФ вопросы ветеринарии, не отнесенные к ведению РФ, решать самостоятельно, был принят Закон города Москвы от 29 июня 2005 года № 33 «Об эпизооти-ческом и ветеринарно-санитарном благополучии города Москвы». Его целями является повышение эффективности мероприятий по обеспечению эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия, защиты населения от болезней, общих для человека и животных, выпуска безопасной в ветеринарном отношении продукции животноводства, предупреждения появления и распространения заразных и массовых незаразных болезней животных.

В законе определены полномочия органов государственной власти города Москвы, структура государственной ветеринарной службы, ее статус, разделены функции государственной ветери-нарной службы в части осуществления контрольной (надзорной) деятельности и оказания услуг.

В связи с противоречием ряда статей Закона города Москвы от 29 июня 2005 года № 33
«Об эпизоотическом и ветеринарно-санитарном благополучии города Москвы» федеральному законодательству МГД принят Закон города Москвы от 18 января 2006 года № 4 «О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 29 июня 2005 года № 33 «Об эпизоотическом и ветеринарно-санитарном благополучии города Москвы». Внесенные изменения устранили противоречия в отношении норм Гражданского Кодекса Российской Федерации в части процеду-ры регистрации специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью.

Существует еще один аспект проблемы «животные в городе». Она связана с увеличением количества домашних животных. Закон города Москвы от 24 апреля 1996 г. № 21 «О штрафных санкциях за нарушение законодательства Российской Федерации в области охраны животных» и «Временные правила содержания собак и кошек в городе Москве» не ввели ограничения на количество особей, содержащихся одним хозяином. В результате возникают стихийные «приюты» домашних животных, которые нарушают санитарное содержание мест общего пользования, являются рассадниками инфекции, причиняют беспокойство в ночное время. Большую группу нарушений составляют покусы собак.

Для улучшения ситуации было принято распоряжение Премьера Правительства Москвы от
16 января 1998 г. № 41-РП « О дополнительных мерах по сокращению численности собак и кошек и упорядочению содержания домашних животных в Москве».

Согласно данному документу Отдел городской фауны Управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства был обязан координировать работу всех городских организаций в области защиты, отлова, содержания, ветеринарного обслуживания, использования и утилизации отбракованных животных, заключать договоры с Объединением ветеринарии Москвы на клинический осмотр, лечение, стерилизацию и вакцинацию безнадзорных животных в пунктах передержки.

Принимаемые меры не всегда достигают желаемого результата. Кроме того акции, осуществляемые в отношении безнадзорных и домашних животных, часто не гуманны и вызывают справедливое возмущение москвичей. СМИ с торжеством объявили об инициативе московского руководства: отлове и стерилизации бродячих собак, число которых достигло 30 тыс. На эту благородную цель из бюджета города были выделены крупные суммы, но они исчезли, а положение не улучшилось.



Классификация отходов

Согласно ФЗ «Об отходах производства» от 24 июля 1998 года под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий и продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. Кроме того, в Законе определяются опасные отходы - отходы, содержащие вредные вещества, обладающие опасными свойствами: токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой радиацией или способностью возбуждать инфекционные болезни.

В конце 2002 г. введен в действие «Классификационный каталог отходов потребления (твердых бытовых и приравненных к ним отходов), находящихся в технологическом цикле объектов инженерной инфраструктуры городских и сельских поселений», разработанный Госстроем РФ. Классифицировано и закодировано более 100 видов отходов.

На Западе давно применяется термин «муниципальные отходы», обозначающий все отходы города непромышленного происхождения. Термин этот часто используется и у нас, но в указанном Каталоге не применяется.

Отходы принято подразделять на бытовые, промышленные, радиоактивные и связанные с добычей полезных ископаемых. Для Москвы наиболее актуальными являются первые три группы отходов.

Отходы производства и потребления можно рассматривать и как источник загрязнения среды, и как источник вторичных материальных и энергетических ресурсов. Основной экологический ущерб наносится токсичными отходами I–III классов опасности.

Согласно ст. 9 Закона деятельность по обращению с отходами подлежит лицензированию. Порядок лицензирования определяется Правительством Российской Федерации. В настоящее время постепенно выстраивается система централизованного сбора и переработки промышленных отходов. Однако проблема их более полной утилизации остается крайне актуальной, так как существующих производственных мощностей явно не хватает.

Головной организацией, занимающейся сбором, обезвреживанием и переработкой промыш-ленных отходов в Москве, является ГП «Промотходы». Организация, отвечающая за переработку и размещение твердых бытовых отходов, – ГП «Экотехпром». Более 90% составляют отходы четырех классов опасности, определяемые в соответствии с ГОСТ 12.1.007–76 «Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности».

В Московском регионе отсутствует специализированный комплекс термического обезвреживания промышленных отходов. По этой причине ГП «Промотходы» совместно с Департаментом приняли решение провести инвентаризацию установок, имеющихся на промышленных предприятиях Москвы и Московской области, организовать на их базе централизованную систему термического обезвреживания отходов.



Нормативная база регулирования обращения с отходами

Регулирование отношений в области обращения с отходами производится многими федеральными правовыми актами, а также законодательством субъектов РФ.

Важным этапом на пути организации сбора и утилизации отходов стал ФЗ «Об отходах производства и потребления» № 26 от 24 июня 1998 г. В нем определены правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения их вредного воздействия на различные элементы природной среды и здоровье человека, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Закон не регулирует отношений в области обращения с радиоактивными отходами, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросом загрязнителей в водные объекты, что регламентируется соответствующими законодательными актами.

Еще до принятия федеральной целевой программы «Отходы» на 1996–2000 гг. Правительство Москвы утвердило Постановление «Об удалении несанкционированных свалок с территории города и ликвидации загрязненных участков», однако во многих случаях работы проводились без надлежащих экологических обследований, загрязненный грунт не вывозился, и рекультиви-рованные участки вновь загрязнялись. В дополнение к вышеназванному нормативному акту было подготовлено Постановление Правительства Москвы «О ликвидации несанкционированных свалок и загрязненных участков на территории Москвы». За 2000 год в Москве уничтожено
11 несанкционированных свалок общей площадью 13 га. В дальнейшем были уничтожены несколько крупных свалок на территории Северо-Восточного и др. округов.

Начиная с 1992 г., Правительство Москвы приняло ряд документов, в которых были сформулированы принципы решения проблемы твердых бытовых отходов (ТБО). В 1992 г. – «Схему санитарной очистки города», в 1994 – «Комплексную экологическую программу до
2005 г.», в 2000 – «Концепцию обеспечения экологической безопасности Москвы до 2001 г. и на более отдаленную перспективу».

И все же проблема ТБО продолжает непрерывно обостряться.

Была выдвинута ошибочная инициатива замены ручной сортировки ТБО машинной. Авторы этой дебютной идеи в ноябре 1998 г. добились принятия распоряжения Правительства Москвы
«О внедрении промышленной сортировки ТБО с помощью мусоросортирующих станций (МСС)», которые надлежало построить на мусоросжигающих заводах (МСЗ) и мусоропогрузочных станциях (МПС).

Недостатки этой системы очевидны. Например, пластики, изготовленные на основе поливинилхлорида (ПВХ), исключительно ядовиты. Пищевые продукты упаковывать в них запрещено. Но внешне и по органолептическим признакам ПВХ не отличается от обычного пластика; опознавательный знак – определенного вида маркировка и белые полосы на местах сгиба ПВХ-упаковки. Между тем, если в процессе вторичной переработки на тонну полиэтиленовых бутылок попадется хотя бы килограмм ПВХ, вся партия вторичного продукта будет неприемлемого качества.

В распоряжении Правительства города «О совершенствовании системы обращения с ТБО в
г. Москве», принятом в ноябре 2000 г., монополистом по управлению ТБО назначено ГУП «Экотехпром». Раздельный сбор отходов не упоминается – по мнению специалистов, сегодня на полигоны вывозят даже те материалы, которые удается отсортировать.

Распоряжением Правительства Москвы от 6 апреля 2001 г. был утвержден план создания сети павильонов и пунктов приема вторсырья (65 точек) ЗАО «Вторпереработка». Однако работа движется медленно и не дает ощутимых результатов.

Говоря о законодательстве в области обращения с отходами, необходимо упомянуть проект ФЗ «Об упаковке и упаковочных отходах», в котором закрепляется финансовая ответственность производителей и промышленных потребителей упаковки за ее сбор и утилизацию. Этот Закон должен заложить основы для внедрения в России европейских норм сбора и переработки упаковочных отходов. По статистике, примерно 30 % таких отходов – импортная упаковка.

Особенно напряженная ситуация с отходами сложилась в центре столицы. Это обусловлено большим количеством торговых точек, нехваткой места под мусорные контейнеры и сложностью передвижения мусоросборочных машин в часы пик. Программа «Чистая Москва», реализуемая в настоящее время на территории ЦАО, призвана снять остроту проблемы.



Утилизация промышленных отходов

Современное обращение с отходами включает процессы рециклинга (в среднем 10–20%), складирования на полигонах (до 80%) и уничтожения. Все применяемые технологии направлены, прежде всего, на превращение отходов во вторичные материальные и энергетические ресурсы, предотвращение деградации среды, обеспечение безопасности населения промышленных регионов, ресурсо- и энергосбережение.

Малоопасные инертные промышленные отходы – IV класса опасности – в основном, размещаются на полигонах. Эти отходы проходят строгую сертификацию, включая согласование с органами санитарного надзора, и радиационный контроль. В 2002 году на базовом муниципальном полигоне ГП «Промотходы» в Саларьево было размещено около 950 тыс. тонн промышленных отходов. Инертные промотходы также размещались на полигонах твердых бытовых отходов в Хметьево и Тимохово.

Актуальным в настоящее время является развитие технологий переработки и регенерации отходов, позволяющих производить вторичную продукцию. Вопросы использования вторичных ресурсов нашли свое отражение в программе первоочередных мероприятий по развитию системы централизованного сбора и переработки вторичного сырья, утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 5 марта 1996 № 211.

По причине сокращения традиционных рынков сбыта собираемой в городе макулатуры было принято решение о развитии собственных производств по ее переработке. К настоящему времени городом приобретена и смонтирована финская технологическая линия по производству из макулатуры экологически чистого теплоизоляционного материала – эковаты – производитель-ностью 6 тыс. тонн в год. Принято решение о развитии данного производства с целью получения из эковаты более удобных изделий в виде плит и панелей для массового жилищного строительства.

Большое внимание уделяется переработке отходов из резины, особенно изношенных автопокрышек. Предусмотрен пуск в действие первой очереди комплекса по переработке шин производительностью в 3,5 тыс. тонн в год на Тушинском машиностроительном заводе.

Общий объем строительных отходов, образующихся в Москве, можно оценить в 6,5 млн тонн в год. В настоящее время в городе имеется 5 установок по переработке строительных отходов – три частные и две государственные. Их средняя годовая производительность составляет 50 тыс. тонн. Для утилизации всего количества строительных отходов Москве, по данным ГП «Промотходы», необходимо не менее 15 комплексов по их переработке.

Нефтесодержащие отходы – это, прежде всего, отработанные нефтепродукты. По оценке ГП «Промотходы», их количество на промышленных предприятиях составляет около 30 тыс. тонн, а по иным данным, объемы только отработанных автомобильных масел достигают 60 тыс. тонн в год. Для полного решения проблемы отработанных нефтепродуктов, образующихся в городе, помимо создания производств по переработке необходимо организовать их централизованный сбор и обязательную сертификацию. Это позволит не только увеличить объемы повторного использования отработанных нефтепродуктов, но и резко уменьшить возможности их неконтролируемого вывоза и сброса на открытые территории и в водоемы региона.

Отходы гальванических производств получаются при добыче из гальваношламов цветных металлов, неорганических пигментов, экологически чистого шлама; при переработке медно-аммиачных электролитов для получения из них товарной хлорокиси меди и неорганических пигментов и пр. Следует отметить, что количество этих отходов уменьшается относительно прогнозируемого в связи с общим спадом производства.

Ртутьсодержащие отходы содержатся, главным образом, в отработанных люминесцентных лампах. Переработка их производится на специализированных предприятиях, объединенных в ассоциацию «Ртуть-Сервис» и НПО «Спутник-ТУ». Полученный ртутьсодержащий концентрат подлежит дальнейшему использованию. Налажен выпуск типовых контейнеров для безопасной транспортировки отработанных люминесцентных ламп.

Тем не менее, Госинспекцией по охране земель и отходам Департамента природопользования Москвы выявлены крупные накопления ртутных ламп и приборов различными организациями города – медицинские, учебные и др. бюджетные учреждения, – которые в силу отсутствия средств не в состоянии сдавать их на переработку.

Воздействие твердых и опасных отходов на нижние слои атмосферного воздуха заключается в интенсивном испарении с поверхности полигонов разнообразных загрязняющих веществ – ртути, мышьяка, ТМ и др. Еще более опасные загрязнители возникают при самовозгорании, поджогах и пожарах на свалках. При горении образовываются диоксины, фураны, хлорированный дибензодиозон. Строительство мусоросжигающих заводов ставит под угрозу экологическую безопасность города. К нам пытаются перенести технологии, от которых на Западе уже отказываются. Так, возведение МСЗ комплекса в Руднево, ведущееся уже несколько лет по технологии немецкой фирмы Хольтер, незаконно, так как проект не прошел экологической экспертизы. В Европе сжигание бытовых отходов запрещено. Мусоросжигающие предприятия уже несколько лет назад признаны источниками диоксинов. И если испарения, поднимающиеся от открытых свалок, оседают в радиусе 3–5 км, то диоксины из МСЗ разносятся ветром на 20–30 км.

Всего в Москве согласно плану развития города будут действовать 4 подобных предприятий: к ныне существующему МСЗ в Бирюлеве прибавятся заводы в Руднево, Алтуфьево и Южном Бутове. Уже в проекте МСЗ в Руднево заложены объемы выбросов, существенно превышающие нормы ЕС.



Политика Москвы в области обращения с отходами

Завершено строительство мусоросжигательного завода № 4 в промзоне Руднево: завод выведен на проектную мощность. Завершены работы по реконструкции мусоросжигательного завода № 2 по Алтуфьевскому шоссе. Ведется реконструкция мусоросжигательного завода № 3 по ул. Подольских курсантов. На мусороперегрузочной станции в промзоне «Котляково» осуществляются пусконаладочные работы по второму пусковому комплексу (сортировка ТБО).

В 2007 г. планируется ввести в эксплуатацию первую очередь полигона промышленных отходов Жирошкино в Раменском районе мощностью до 250 тыс. тонн в год.

Актуальной проблемой является утилизация сельскохозяйственных отходов. В Подмосковье расположено 76 крупных животноводческих комплексов и 1700 мелких ферм. Вокруг Москвы размещаются 32 птицефабрики с суточным выходом помета 100 т и более. Сельскохозяйственные органические отходы представлены, в основном, жидкой фракцией. Они являются источником загрязнения атмосферы и водных источников. В настоящее время разрабатывается ряд технологий утилизации таких отходов.

Распоряжением Правительства Москвы от 26 июля 2004 г. № 1496-РП «О создании централизованной системы учета и контроля за образованием, сбором и утилизацией вторичного сырья» предусмотрено проведение паспортизации хозяйствующих объектов всех форм собственности, занимающихся сбором, транспортировкой, сортировкой и первичной обработкой макулатуры, стеклобоя, вторичного текстиля, отходов древесины и пластиков.

Соответствующие службы Управления по организации обезвреживания и переработки отходов производства и потребления Москвы начали маркетинговое исследование городского рынка вторичных ресурсов, разработку форм паспортов предприятий для создания единой системы учета и контроля вторичных ресурсов.

Постановлением правительства Москвы от 3 мая 2005 г. № 313-ПП утверждены МГСН (ТСН 11-301-2005 г.) «Положение о порядке проведения работ по рекультивации несанкционированных свалок в городе Москве».

По инициативе Департамента принят закон г. Москвы от 30 ноября 2005 г. № 68-ЗК
«Об отходах производства и потребления города Москвы». Он устанавливает более четкие требования к раздельному сбору отходов. Отдельной статьей закона предусмотрен раздельный сбор отходов, являющихся вторичными ресурсами, и разрешен на ввоз на переработку в город Москву только вторичных ресурсов. Законом предусмотрены более строгие по сравнению с федеральными штрафные санкции за нарушение требований этого закона.

Оглавление
Экология и экологическое законодательство москвы
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
Предпосылки возникновения экологического права
Экологическое право как отрасль российского права
Связь экологического права и экологического законодательства
Источники правового регулирования экологии Москвы
Общероссийские нормативные правовые акты
Нормативные правовые акты Москвы
Понятие экологической безопасности
Состояние здоровья населения Москвы
Правовое положение предприятия как источника опасности для среды города
Чрезвычайные экологические ситуации на территории Москвы
Понятие государственного управления в экологической сфере
Система и компетенция государственных органов регулирования природопользования и охраны окружающей среды
Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы
Экологический контроль и мониторинг
Нормирование и техническое регулирование хозяйственной и иной деятельности с позиций экологических интересов
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза
Правовая основа экологического страхования
Плата за загрязнение природной среды
Экологический аудит
Понятие экологических правонарушений
Виды ответственности за экологические правонарушения
Экологические преступления
Экологические функции органов внутренних дел
Природоохранная деятельность прокуратуры
Природоохранная деятельность судов
Показатели (нормативы) качества атмосферного воздуха
Современное состояние воздушного бассейна Москвы
Мероприятия по охране атмосферного воздуха Москвы
Правовая база управления качеством атмосферного воздуха
Городской шум и правовые меры борьбы с ним
Основные понятия и термины
Источники радиационного загрязнения Москвы
Законодательная база регулирования радиационного режима Москвы
Современное состояние водоемов Москвы
Современное состояние грунтовых вод Москвы
Актуальные проблемы современного водного законодательства Москвы
Водоохранные зоны Москвы
Перспективы обеспечения Москвы питьевой водой
Понятие и состав земель Москвы
Проблемы подтопления городских земель
Правовая регламентация земельных отношений в Москве
Государственный контроль за охраной и использованием городских земель
Анализ экологического состояния почв Москвы
Понятие и виды городских озелененных территорий
Состояние зеленых насаждений Москвы
Правовой режим городских зеленых насаждений
Правовой режим особо охраняемых природных территорий
Современное состояние животного мира Москвы
Федеральное и московское законодательство в области охраны животного мира
Классификация отходов
Нормативная база регулирования обращения с отходами
Утилизация промышленных отходов
Политика Москвы в области обращения с отходами
Все страницы