Анализ законодательной базы охраны окружающей среды и внебюджетного ее финансирования

Разнообразные виды государственной поддержки внебюджетного финансирования определены в ряде документов федерального, местного и отраслевого значения.

Одной из форм осуществления природоохранной деятельности служит механизм создания и реализации целевых экологических программ. Правовые основы такого механизма заложены в Законе РФ "Об охране окружающей среды", а их дальнейшая конкретизация – в Законе РФ
"О поставках продукции и товаров для государственных нужд". Для организации работ по нему принято Постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г., № 638, в котором подчеркивается, что среди обязательных условий выбора любых приоритетных целевых программ должно быть обеспечение экологической безопасности и рационального природопользования. Однако есть два обстоятельства, осложняющих реализацию указанного Закона.

Во-первых, в связи с упразднением с 1993 г. всех форм государственного обеспечения материально-техническими ресурсами финансирование целевых программ должно в определяющей степени проходить на договорных началах между их участниками. При неразвитом рынке и спаде производства вполне может возникнуть несбалансированность денежных и материальных ресурсов и, как следствие, – обесценение целевых инвестиций. Сдерживающими инфляционные процессы в Законе РФ "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" обозначены кредитные и налоговые льготы для производителей – участников программы.

Во-вторых, существует некоторая неопределенность в допустимых механизмах привлечения средств из внебюджетных источников финансирования программ.

Обоснование внебюджетного финансирования целевых программ тесно связано с определением правительством приоритетов и направлений структурной перестройки экономики. Ключевая проблема здесь – модернизация производства с резким снижением материалоемкости и энергоемкости продукции. А это напрямую зависит от разработки и внедрения малоотходных технологий, предусмотренных Постановлениями Правительства от 27 августа 1992 г РФ № 638. и от 15 июня 1993 г № 553. "О разработке прогноза социально–экономического развития и комплексных мер государственного регулирования экономики Российской Федерации на
1994 год", где в перечень первоочередных государственных нужд были включены инновационные программы, среди которых разработаны инновационные программы экологической направленности.

К числу важнейших государственных нужд по Постановлениям № 638 и № 553 относятся целевые программы геологоразведочных работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы.
В соответствии с п. 6 Постановления № 638 государственные заказчики по целевым программам могут передавать свои полномочия конкретным предприятиям и организациям. При этом заказы на выполнение геологоразведочных работ для Федеральных государственных нужд должны формироваться в пределах средств государственного внебюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы. По этой логике воспроизводство минерально-сырьевой базы должно осуществляться по двум направлениям.

Первое за счет геологоразведочных работ, т.е. за счет экстенсивного расширения вовлечения в производство первичных минеральных ресурсов с увеличением нагрузки на окружающую среду. Второе за счет осуществления мероприятий по ресурсосбережению и, соответственно, в целях оздоровления окружающей среды.

Однако в нормативных документах по этому поводу имеются противоречия.

С одной стороны, строго регламентировано расходование средств из упомянутого внебюджетного фонда на геологоразведочные работы. С другой стороны, правительством определены приоритетные направления структурной перестройки экономики, связанные с модернизацией производства на основе ресурсосберегающих технологий. Необходимо изменить регламентацию использования средств государственного внебюджетного фонда с целью решения комплексных экологических и ресурсосберегающих проблем на базе финансирования из него малоотходных технологий.

Важным средством регулирования процессов природопользования является государственная экологическая экспертиза (ГЭК), базирующаяся на Постановлении Правительства об утверждении Положения о ГЭК. Экспертизе подлежат различного рода проектные и нормативные документы, а также экологическое обоснование лицензий и сертификатов.

Государственная экологическая экспертиза в РФ – экологическая экспертиза, которая организуется и проводится на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ. Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы.

Экспертизе нормативных документов ГЭК в настоящее время не уделяет должного внимания.

Например, не проводится экспертиза на основе оптимизационных расчетов соответствия предельно-допустимых выбросов (ПДВ) загрязнений предельно-допустимым концентрациям (ПДК), исходя из показателя ПДК при использовании различных технологических решений (высоты труб, эффективности фильтров и т.п.). Недостаточно тщательно проводится экспертиза технических и экономических ограничений прямого выхода на показатели временно-согласованных выбросов (ВСВ) как промежуточных нормативов.

Особенно это важно в связи с изменениями в политике платежей за загрязнение, введенными Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г., № 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". По этому постановлению в систему платежей включены сборы за загрязнение как в пределах ВСВ, так и сверх них.

С другой стороны, оптимизационный подход к определению показателей ПДВ, а также их значения, полученные традиционным способом, и введение показателей ВСВ могут образовать систему экологических нормативов, служащую основой для разработки сценариев привлечения внебюджетных средств в природоохранную деятельность.

В регулировании процессов природопользования важнейшую обеспечивающую функцию несет система государственного контроля; без нее нельзя говорить и полноценном внебюджетном финансировании мероприятий по уменьшению антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Система экологического контроля состоит из:

• государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды;

• производственного экологического контроля;

• общественного экологического контроля.

В число задач государственного экологического контроля входят следующие важные положения:

• проверка работы очистных устройств, средств их контроля, соблюдения нормативов качества окружающей среды;

• выдача разрешений на право выброса, сброса, размещения вредных веществ;

• установление нормативов выбросов загрязнений в окружающую среду.

Государственная служба наблюдения за состоянием природной среды основана на системе мониторинга. Кроме нее существуют еще санитарно–эпидемиологический надзор и отраслевые службы наблюдения. Однако наблюдения этих организаций методологически и метрологически не связаны друг с другом, вследствие чего крайне затруднена сопоставимость поступающих от них данных при проведении комплексного анализа состояния природной среды. Правда, эта несогласованность в то же время позволяет сравнивать и нивелировать расхождения в данных, полученных обеими службами.

Несовершенство системы мониторинга заключается еще и в том, что, например, концентрации загрязнителей в воздухе измеряются в количестве от 5 до 25 ингредиентов в различных городах, в то время как количество установленных ПДК значительно больше.

Использование же расчетных методик определения фактических концентраций по остальным веществам в случае одновременного воздействия нескольких источников загрязнения не позволяет, ввиду недостаточной точности расчетных методов, оценить реальную картину загрязнения.

Определение в большинстве случаев объемов вредных веществ на основе балансового метода исходя из величин продукции, сырья и отходов усложняет экологический контроль,
т.к. технологические особенности производств позволяют природопользователям искажать реальные объемы отходов. Поскольку оснащение предприятий приборами контроля очень дорого, то здесь важнейшее значение приобретает создаваемая служба экологического аудирования. Введение такой службы законодательно оформлено в Федеральном законе РФ от 23.11.1995 № 174–ФЗ (ред. от 15.04.1998) "Об экологической экспертизе".

Особый интерес представляет анализ документов, связанных с экономическим стимулированием рационального природопользования. Так, по Закону РФ "О плате за землю" от оплаты освобождаются полигоны для захоронения твердых отходов; с другой стороны, по Закону РФ "О недрах" и Постановлению Правительства РФ № 478 "О временных минимальных ставках платежей за право пользования недрами" не взимаются платежи с реализованных компонентов, попутно извлеченных при добыче полезных ископаемых, а также с продукции, полученной при переработке отходов добычного цикла. Получается, что положение первого закона не направлены на стимулирование утилизации отходов, а второго – наоборот.

Более серьезные противоречия имеются в законах РФ "Об охране окружающей природной среды" и "О налоговых платежах". Согласно первому закону экологические фонды полностью освобождаются от налогообложения, а по второму – облагаются на общих основаниях. В связи с этим, предлагается внести следующие поправки в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Законы РФ по вопросам налогообложения":

• освободить от налога на добавленную стоимость работы и услуги, выполняемые за счет средств экологических фондов (включая платежи по экологическому страхованию), которые в нынешних условиях стали едва ли не единственным источником финансирования мероприятий по предотвращению загрязнения природной среды;

• распространить на экологические фонды налоговые льготы, предусмотренные Законом РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций".

Существует неопределенность в толковании налоговых льгот на имущество предприятий. Такие льготы распространяются и на имущество природоохранного назначения. Но имеются трудности в отношении многоцелевого оборудования, использование которого направлено на получение как производственного результата, так и природоохранного. Здесь в каждом конкретном случае требуется доказывать налоговым органам долю экологического результата в общей производственно–экологической результативности оборудования.

Поскольку создание новой технологии – это, как правило, малоотходные многоцелевые технологии, то в соответствующих налоговых инструкциях в перечень имущества природоохранного назначения следует внести многоцелевое оборудование с высокой долей экологической результативности (например предотвращаемого потенциального экономического ущерба от загрязнения окружающей среды). Такой подход позволит придать стимул природоохранному инвестированию.

Обратимся теперь к вопросам формирования инновационных программ экологической направленности. Стержнем их реализации служат целевые инновационные фонды (ЦИФ).

Инновационный фонд – фонд финансовых ресурсов, созданный с целью финансирования научно-технических разработок и рисковых проектов. Источником финансовых ресурсов являются спонсорские взносы фирм и банков. Обычно средства фонда распределяются между претендентами на инвестиции на конкурсной основе.

В современных условиях можно выделить 4 типа хозяйственных комплексов по характеру воздействия на окружающую среду, для которых целесообразно создание ЦИФ:

• традиционные комплексы, такие как топливно-энергетический (ТЭК) и минерально-сырьевой (МСК), деятельность которых приводит к особо большим масштабам воздействия на состояние природной среды и размещению твердых отходов на земельных площадях;

• территориально–производственные комплексы (ТПК), связанные с режимами особого природопользования на конкретных территориях. Характеристиками таких комплексов могут служить как высокая концентрация производства и населения, например, в бассейнах рек Оки и Волги, так и высокие требования к качеству окружающей среды, распространяемые на ограничительный режим производственных процессов, например в районе озера Байкал;

• отраслевые комплексы, связанные с производством и эксплуатацией экологически опасной техники. Примером такого комплекса могут служить химико-технологические объекты (ХТО), вклад в загрязнение атмосферы городов от которых доходит сейчас в России до 40%;

• межотраслевые комплексы, связанные с производством и потреблением продукции, воздействующей на глобальные экологические процессы (потепление климата, разрушение озонового слоя планеты). В такой комплекс входит промышленность холодильников, бытовых аэрозолей, вспенивателей и т.п.

В Законе РФ "Об охране окружающей среды" имеется положение о предоставлении налоговых льгот в процессе природоохранной деятельности. Однако на указанные выше инновационные фонды это положение не распространяется. Поэтому Положение о специализированных инновационных фондах должно иметь законодательное решение. Основанием для такого решения о придании специализированным фондам статуса экологического является совпадение основных функций инновационных и существующих экологических фондов.

Возможным источником формирования ЦИФ может быть отчисление от налогов на прибыль участников программы. Минфин РФ пойдет на такую льготу только при условии компенсации поступлений в бюджет из других источников сбора налогов. Законодательную основу для введения налоговых льгот на прибыль дает Закон РФ "О поставках продукции и товаров для государственных нужд". Для такого рода целевых программ в ст. 4 закона предусматривается предоставление льгот по налогу на прибыль. При этом мы предлагаем связать эту льготу с компенсационными поступлениями в бюджет. Для реализации такой идеи должны быть внесены изменения в налоговые инструкции на базе предварительного анализа подразделениями финансовой и налоговой службы нейтрально-фискального сальдо предоставляемых льгот и компенсационных поступлений в бюджет.

Из вышеизложенного видно, что для создания эффективных условий по привлечению негосударственных инвестиций в охрану окружающей среды уже имеются правовые нормы и административные правила, однако их дальнейшее совершенствование должно проходить в тесной увязке с экспериментальными работами по развитию рынка экологических услуг.



Оглавление
Экологическое страхование в России и за рубежом
ДИДАКТИЧЕСКИЙ ПЛАН
Краткая историческая справка
Из опыта экологического страхования Франции
Особые условия и описание экстремальных ситуаций при страховании (уголовной) ответственности за нанесение ущерба окружающей среде хозяйственной деятельностью в России
Страхование ответственности за загрязнение окружающей среды
Рекомендации по организации экологического страхования
Рекомендации по порядку образования и характеристика составляющих регионального фонда экологического страхования
Рекомендации по созданию и проведению экологического аудирования
Предложения по формулировке прав и обязанностей страховщиков и страхователей, порядке и правилах экологического страхования
Предварительные группировочные показатели страховых событий
Анализ законодательной базы охраны окружающей среды и внебюджетного ее финансирования
Теоретические и практические проблемы создания механизма привлечения негосударственных инвестиций в охрану окружающей среды
Правовая охрана земель
Правовая охрана вод
Правовая охрана морской среды и континентального шельфа
Правовая охрана недр
Правовая охрана атмосферного воздуха
Правовая охрана лесов
Правовая охрана животного мира
Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации
Проект федерального закона РФ «Об экологическом страховании»
Основные законы в области природопользования и охраны окружающей среды
Все страницы